Kumulacja sankcji za naruszenie reguł konkurencji

TSUE uznał, że nałożenie dwukrotnie sankcji administracyjnych o charakterze karnym za naruszenie przepisów sektorowych i prawa konkurencji zgodnie z zasadą ne bis in idem jest zgodne z art. 50 KPP. Omówiono warunek bis i idem oraz konieczność respektowania ograniczeń przewidzianych w art. 52 ust. 1 KPP. Trybunał podkreślił, że kumulacja postępowań i sankcji musi być uzasadniona, szanując istotę praw i wolności. Wyrok TS wyjaśnia reguły stosowania zasady ne bis in idem w prawie konkurencji, analizując jasne i precyzyjne zasady kumulacji sankcji oraz konieczność koordynacji między organami.

Tematyka: TSUE, zasada ne bis in idem, art. 50 KPP, art. 52 ust. 1 KPP, kumulacja sankcji, przepisy sektorowe, prawo konkurencji, ograniczenia, interes ogólny, reguły stosowania, wyrok TS

TSUE uznał, że nałożenie przez krajowe organy dwukrotnie sankcji administracyjnych o charakterze karnym,
w celu ukarania tych samych czynów wobec tej samej osoby, w związku z naruszeniem przepisów
sektorowych i prawa konkurencji jest zgodne z unijną zasadą ne bis in idem uregulowaną w art. 50 KPP. Przy
czym ta kumulacji sankcji (ograniczająca stosowanie tej zasady) powinna być zgodna z art. 52 ust. 1 zd. 1
KPP.
Stan faktyczny
Od 2010 r. spółka B. wprowadziła nowy system taryf w odniesieniu do niektórych usług. W związku z tym w 2011 r.
belgijski organ regulacyjnym sektora pocztowego (dalej: IBPT) nałożył na bpost grzywnę w wysokości ponad 2 mln
euro za naruszenie zasady niedyskryminacji. Sąd w Brukseli stwierdził nieważność decyzji IBPT, uzasadniając, że
rozpatrywana praktyka cenowa nie była dyskryminująca. Wyrok ten, który stał się prawomocny, został wydany po
rozpoznaniu odesłania prejudycjalnego, w którym zapadł wyrok z 11.2.2015 r., bpost (C-340/13,

EU:C:2015:77). W międzyczasie, w 2012 r., belgijski organ ochrony konkurencji uznał, że B. dopuściła się nadużycia
pozycji dominującej, przyjmując ten nowy system taryf. Ze względu na to nadużycie na B. nałożono grzywnę
w wysokości ponad 37 mln euro. Sąd w Brukseli stwierdził nieważność decyzji organu ochrony konkurencji ze
względu na jej niezgodność z zasadą ne bis in idem. Sąd ten uznał, że postępowania prowadzone przez organ
regulacyjny sektora pocztowego i przez organ ochrony konkurencji dotyczyły tych samych czynów.
Stanowisko TS
Zasada
Zasada ne bis in idem stanowi podstawową zasadę prawa Unii, która jest wyrażona w art. 50 Karty praw
podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE z 2012 r. Nr 326, s. 391; dalej: KPP). Postanowienie to stanowi, że nikt
nie może być ponownie sądzony lub ukarany w postępowaniu karnym za ten sam czyn zabroniony pod groźbą kary,
w odniesieniu do którego zgodnie z ustawą został już uprzednio uniewinniony lub za który został już uprzednio
skazany prawomocnym wyrokiem na terytorium Unii.
Warunek bis
W odniesieniu do warunku bis TS uznał, że aby orzeczenie sądowe można było uznać za prawomocny wyrok
wydany w przedmiocie czynów będących przedmiotem innego postępowania, należy upewnić się nie tylko, że to
orzeczenie się uprawomocniło, lecz także iż zostało wydane w następstwie dokonania oceny sprawy co do istoty
(wyrok TS z 5.6.2014 r., M, C-398/12,
EU:C:2014:1057, pkt 28, 30).
W niniejszej sprawie nieważność decyzji organu regulacyjnego sektora pocztowego stwierdzono w prawomocnym
wyroku, w którym bpost uniewinniono w sprawie, w której prowadzone było wobec niej postępowanie na podstawie
sektorowych przepisów pocztowych. Z zastrzeżeniem dokonania weryfikacji tego stwierdzenia przez sąd odsyłający,
TS stwierdził, że pierwsze postępowanie zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem.
Warunek idem
Co do warunku idem TS wskazał, że z treści art. 50 KPP wynika, iż wprowadza on zakaz ponownego sądzenia lub
karania w postępowaniu karnym tej samej osoby za to samo przestępstwo. Sąd odsyłający stwierdził, że dwa
postępowania będące przedmiotem postępowania głównego dotyczą tej samej osoby prawnej, czyli B.
Zgodnie z orzecznictwem TS znaczącym kryterium dla celów oceny tożsamości czynu jest kryterium tożsamości
zdarzenia, rozumiane jako istnienie całości, na którą składają się nierozdzielnie ze sobą związane konkretne
okoliczności, które doprowadziły do uniewinnienia lub prawomocnego skazania danej osoby. Artykuł 50 KPP
zakazuje nakładania za identyczne czyny kilku sankcji o charakterze karnym po zakończeniu różnych wszczętych
w tym celu postępowań (wyrok TS z 20.3.2018 r., Garlsson Real Estate i in., C-537/16,
EU:C:2018:193, pkt
37). Trybunał sprecyzował, że z warunku idem wynika wymóg, aby zdarzenia były tożsame. Przez tożsamość
zdarzenia rozumie się bowiem całość, na którą składają się konkretne okoliczności wynikające z wydarzeń, które są
co do zasady takie same, ponieważ obejmują tego samego sprawcę i są ze sobą nierozdzielnie związane w czasie
i przestrzeni.
Trybunał wskazał, że do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy czyny, które stanowiły przedmiot dwóch
postępowań wszczętych na podstawie, odpowiednio, przepisów sektorowych i prawa konkurencji są identyczne.
W tej sytuacji do tego sądu należy zbadanie czynów uwzględnionych w każdym z postępowań, a także

domniemanego okresu naruszenia. W przypadku gdyby sąd odsyłający uznał, że czyny będące przedmiotem dwóch
wskazanych postępowań są identyczne, zdaniem TS, takie ponowne uwzględnienie tych samych czynów stanowiłoby
ograniczenie prawa zagwarantowanego w art. 50 KPP.
Ograniczenie
Ograniczenie stosowania zagwarantowanej w art. 50 KPP zasady ne bis in idem może być uzasadnione na
podstawie art. 52 ust. 1 KPP (wyrok TS z 27.5.2014 r., Spasic, C-129/14 PPU,
EU:C:2014:586, pkt 55, 56).
Zgodnie z art. 52 ust. 1 zd. 1 KPP wszystkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w KPP muszą
być przewidziane ustawą oraz szanować istotę tych praw i wolności. Zgodnie z art. 52 ust. 1 zd. 2. KPP –
z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności – ograniczenia tych praw i wolności mogą zostać wprowadzone
wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub
potrzebom ochrony praw i wolności innych osób.
Trybunał stwierdził, że w niniejszej sprawie do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy udział każdego z danych
organów krajowych, w odniesieniu do którego istnieje domniemanie, że spowodował kumulację postępowań
i sankcji, był przewidziany przez prawo. Taka możliwość kumulacji postępowań i sankcji szanuje istotę art. 50 KPP,
pod warunkiem że uregulowanie krajowe nie pozwala na prowadzenie postępowania i karania odnośnie do tych
samych czynów w ramach tego samego naruszenia lub celem realizowania tego samego celu, lecz przewiduje
jedynie możliwość kumulacji postępowań i sankcji na podstawie odmiennych przepisów.
W odniesieniu do kwestii, czy ograniczenie prawa podstawowego zagwarantowanego w art. 50 KPP wynikające ze
zdublowania postępowań i kumulacji sankcji na podstawie przepisów sektorowych i prawa konkurencji odpowiada
celowi interesu ogólnego, TS stwierdził, że dwa uregulowania rozpatrywane w postępowaniu głównym służą
uzasadnionym celom, które są odrębne. I tak celem przepisów sektorowych rozpatrywanych w postępowaniu
głównym, transponujących dyrektywę 97/67/WE, jest liberalizacja rynku wewnętrznego usług pocztowych.
Trybunał przypomniał, że zasada proporcjonalności wymaga, aby kumulacja postępowań karnych i sankcji
przewidziana w przepisach krajowych nie wykraczała poza granice tego, co odpowiednie i konieczne do
realizacji uzasadnionych celów przyświecających danemu uregulowaniu, przy czym jeśli jest możliwy wybór
spośród wielu odpowiednich środków, należy wybrać ten najmniej uciążliwy, zaś wynikające z tego niedogodności nie
mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (wyrok Menci, pkt 46).
Trybunał stwierdził, że zadaniem sądu odsyłającego będzie ustalenie w świetle przepisów krajowych, które były
podstawą do wszczęcia postępowań, odpowiednio, przez organ regulacyjny sektora pocztowego i przez organ
ochrony konkurencji, czy kumulacja sankcji o charakterze karnym może być uzasadniona w postępowaniu głównym
faktem, że te postępowania służą celom uzupełniającym, których przedmiotem są różne aspekty tego samego
bezprawnego zachowania (wyrok Menci, pkt 44). W odniesieniu do ściśle niezbędnego charakteru takiej
kumulacji postępowań i sankcji TS stwierdził, że należy ocenić, czy istnieją jasne i precyzyjne zasady pozwalające
przewidzieć, jakie czyny i zaniechania mogą stanowić przedmiot kumulacji postępowań i sankcji, oraz zapewniające
koordynację między poszczególnymi organami, czy dwa postępowania były prowadzone w sposób wystarczająco
skoordynowany i w krótkim czasie oraz czy sankcja nałożona w odpowiednim wypadku w związku z postępowaniem
pierwszym pod względem chronologicznym została uwzględniona przy ocenie drugiej sankcji. Trybunał wskazał, że
do sądu odsyłającego należy zweryfikowanie w świetle wszystkich okoliczności sporu w postępowaniu głównym,
czy w niniejszej sprawie spełnione są powyższe przesłanki.
W ramach podsumowania należy wskazać, że Trybunał orzekł, że art. 50 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP należy
interpretować w ten sposób, iż nie stoi on na przeszkodzie ukaraniu osoby prawnej grzywną za popełnienie
naruszenia prawa konkurencji Unii, gdy w odniesieniu do tych samych czynów wobec osoby tej wydano już,
po przeprowadzeniu postępowania dotyczącego naruszenia przepisów sektorowych mających za przedmiot
liberalizację danego rynku, prawomocne orzeczenie, pod warunkiem że istnieją jasne i precyzyjne zasady
pozwalające przewidzieć, jakie czyny i zaniechania mogą stanowić przedmiot kumulacji postępowań i sankcji
oraz zapewniające koordynację między dwoma właściwymi organami, że dwa postępowania były
prowadzone w sposób wystarczająco skoordynowany i w krótkim czasie oraz iż wszystkie nałożone sankcje
odpowiadają wadze popełnionych naruszeń.

Komentarz
W niniejszym wyroku TS wyjaśnił reguły stosowania zasady ne bis in idem w prawie konkurencji. Trybunał
zinterpretował podwójny warunek, od którego spełnienia zależy stosowanie tej zasady, a mianowicie, po pierwsze, od
wcześniejszego istnienia ostatecznej decyzji (warunek bis), a po drugie, od tożsamości czynów będących
przedmiotem wcześniejszej decyzji oraz późniejszych postępowań lub późniejszych decyzji (warunek idem). Trybunał
sprecyzował, że z warunku idem wynika wymóg, aby zdarzenia były tożsame, a nie jedynie podobne.
Ponadto TS omówił, w świetle dotychczasowego orzecznictwa, przesłanki ograniczenia zasady ne bis in idem,
uwzględnione w art. 52 ust. 1 KPP. Trybunał przyznał, że ocena niezbędności, a zatem całościowa analiza kwestii,

czy kumulacja dwóch postępowań może być uzasadniona na podstawie art. 52 ust. 1 KPP, może zostać
przeprowadzone w sposób kompleksowy jedynie ex post, a to ze względu charakter poszczególnych czynników,
które należy uwzględnić.

Wyrok TS z 22.3.2022 r., C-117/20,

TS stwierdził, że kumulacja sankcji o charakterze karnym może być uzasadniona, pod warunkiem przestrzegania przepisów i celów interesu ogólnego. Trybunał precyzuje warunki stosowania zasady ne bis in idem, uwzględniając warunek bis i idem oraz potrzebę respektowania przepisów ograniczających prawa i wolności. Wyrok TS z 22.3.2022 r. stanowi istotne rozstrzygnięcie dotyczące interpretacji art. 50 i 52 ust. 1 KPP w kontekście kumulacji sankcji za naruszenie reguł konkurencji.