Przepisy KPA a kary pieniężne

Jeśli przepisy CzystGmU i Działu III OrdPU nie regulują kompleksowo administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania rocznego, to przepisy KPA znajdują zastosowanie. Artykuł przedstawia analizę sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym dotyczącej kary pieniężnej nałożonej na przedsiębiorcę za przekazanie po terminie sprawozdania rocznego dotyczącego odpadów komunalnych. Skarżący zarzucił brak zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, co skutkowało uchyleniem decyzji. Następnie Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wniósł o uchylenie decyzji SKO, co zostało utrzymane w mocy. Sąd uznał skargę za zasadną, kwestionując interpretację przepisów CzystGmU i OrdPU oraz podkreślając możliwość stosowania przepisów KPA w przypadku braku kompleksowej regulacji.

Tematyka: przepisy KPA, administracyjna kara pieniężna, nieterminowe złożenie sprawozdania, kara za przekazanie po terminie, interpretacja przepisów, uzupełniające stosowanie przepisów, lex specialis derogat legi generali, WSA Gdańsk, orzeczenie sądu

Jeśli przepisy CzystGmU w zakresie administracyjnych kar pieniężnych i Działu III OrdPU nie regulują
kompleksowo administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania rocznego, np.
w przypadku nieprzewidzenia odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia
pouczenia, to w tym zakresie zastosowanie znajdują przepisy KPA.
Stan faktyczny
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę ze skargi przedsiębiorcy na decyzję SKO w przedmiocie kary
pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania rocznego za odbieranie odpadów komunalnych. Wyrokiem
uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy. Nałożył on na Skarżącego, prowadzącego
Skup Surowców Wtórnych, karę pieniężną za 2019 r. w wysokości 16 400 zł za przekazanie do Wójta Gminy po
terminie rocznego sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne stanowiące frakcje odpadów
komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.
Przedsiębiorca w odwołaniu od decyzji zarzucił brak zastosowania w jego przypadku instytucji odstąpienia,
uregulowanej w KPA, tj. m.in. przepisu art. 189f ust. 1 pkt. 1 KPA przez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od
wymierzenia kary pieniężnej, mimo zaistnienia ustawowych przesłanek. Naruszenie prawa było znikome, a Skarżący
go zaprzestał, składając sprawozdanie z własnej inicjatywy, bez wcześniejszej interwencji organu. To Organ był
zobligowany do zastosowania wskazanego przepisu, mając na uwadze stan faktyczny sprawy.
Do postępowania wstąpił Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców (dalej: Rzecznik), podtrzymując stanowisko
Skarżącego, a także wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, odstąpienie od nałożenia administracyjnej
kary pieniężnej oraz poprzestanie na pouczeniu przedsiębiorcy w myśl art. 189f § 1 pkt 1 KPA, ewentualnie
o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Po rozpatrzeniu odwołania SKO
utrzymało w mocy zaskarżona decyzję Organu I instancji.
Skarżący złożył skargę, zarzucając decyzji SKO m.in. rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na
treść decyzji, tj. art. 9xaa pkt. 2 ustawy z 13.9.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2021
r. poz. 888; dalej: CzystGmU) w zw. z art. 189f § 1 pkt. 1 KPA. W jego ocenie w decyzji przyjęto, że do deliktu
administracyjnego polegającego na naruszeniu obowiązku sprawozdawczego nie jest możliwe zastosowanie
instytucji nieodstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a w konsekwencji niedokonanie analizy
przesłanek do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, zachodzących w stosunku do
skarżącego. Naruszenie prawa było bowiem znikome, a Skarżący zaprzestał dalszego naruszenia prawa, składając
sprawozdanie z własnej inicjatywy, bez wcześniejszej interwencji organu. Skarżący podał bardzo obszerne
uzasadnienie swojego stanowiska. Rzecznik uzupełnił skargę złożoną przez przedsiębiorcę i wniósł o stwierdzenie
nieważności zaskarżonej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa.
Stanowisko WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną. Sąd dokonał kontroli legalności decyzji wydanych przez
Wójta Gminy oraz SKO w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej podmiotowi zbierającemu
odpady komunalne za nieprzekazanie w terminie sprawozdania za 2019 r. odnośnie zbieranych frakcji odpadów
komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.
Istotą sporu między Skarżącym a Organami administracji była możliwość zastosowania w odniesieniu do
wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej wynikającej z przepisów KPA instytucji odstąpienia od jej nałożenia –
jak wywodzi Skarżący. Zdaniem Sądu przyjęta przez Organy administracji wykładnia przepisów mających
zastosowanie w niniejszej sprawie jest nieprawidłowa. Spowodowało to, że zaskarżona decyzja SKO i poprzedzająca
ją decyzja Wójta Gminy naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Obowiązek sporządzania rocznych sprawozdań przez podmiot zbierający odpady komunalne wynika z art. 9nb
CzystGmU. Sprawozdanie to jest składane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, co do zasady w terminie
do 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy (art. 9nb ust. 2 CzystGmU). Przy czym na mocy art. 12a CzystGmU,
w brzmieniu nadanym przez art. 7 ustawy z 14.5.2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych
w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), przedmiotowe sprawozdanie za
2019 r. należało przekazać w terminie do 31.8.2020 r. W sprawie takie sprawozdanie za rok poprzedni nie zostało
złożone, a nastąpiło to dopiero 164 dni po wyznaczonym ustawowo terminie.

W tej sytuacji ziściła się hipoteza art. 9xaa pkt. 2 CzystGmU, który przewiduje, że podmiot zbierający odpady
komunalne z wyłączeniem podmiotu, o którym mowa w art. 9na ust. 1 CzystGmU, który przekazuje po terminie
sprawozdanie, o którym mowa w art. 9nb (sprawozdanie roczne) – podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za
każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. W związku z powyższym Wójt Gminy jako podmiot
zobowiązany nałożył na Skarżącego karę administracyjną w wysokości 16 400 zł. Nie była ona przedmiotem sporu,
natomiast strona Skarżąca wywodziła, że w okolicznościach niniejszej sprawy możliwe i zasadne było rozważenie
odstąpienia od jej nałożenia na podstawie art. 189f § 1 KPA, ze względu na znikomą wagę naruszenia prawa
i zaprzestanie naruszenia, w sytuacji, gdy Skarżący z własnej inicjatywy złożył zaległe sprawozdanie. Rozstrzygając
powyższe zagadnienie, Sąd wskazał, że kwestia subsydiarnego stosowania przepisów ogólnych Działu IVa KPA,
w tym instytucji odstąpienia od nałożenia kary do przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej, nie jest
rozstrzygana w orzecznictwie jednolicie.
Przeciwnicy stosowania przepisów KPA, w tym przepisu art. 189f § 1 KPA, przewidującego możliwość odstąpienia od
nałożenia kary administracyjnej, powołują się na art. 9zc ust. 1 CzystGmU. Stanowi on, że przy ustalaniu wysokości
kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt. 2-4, art. 9xa pkt. 2, art. 9xaa pkt. 1, art. 9xb pkt. 1, art. 9y ust. 1
pkt. 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt. 2 i art. 9z ust. 4 CzystGmU, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu,
zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu.
Oponenci stosowania instytucji odstąpienia akcentują, że hipoteza powyższego przepisu nie obejmuje art. 9xaa pkt. 2
CzystGmU przewidującego karę za nieterminowe złożenie sprawozdania, o którym mowa w art. 9nb CzystGmU.
Wykluczone jest zatem w tym przypadku wymierzenie kary z uwzględnieniem stopnia szkodliwości czynu, zakresu
naruszenia oraz dotychczasowej działalności podmiotu. Ponadto według nich przepisy CzystGmU oraz te stosowane
na podstawie art. 9zf CzystGmU przepisy Działu III ustawy z 29.8.1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2021 r.
poz. 1540; dalej: OrdPU) tworzą regulację kompletną, niewymagającą sięgania do instytucji ogólnych KPA.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie zgodził się z powyższym stanowiskiem, podzielając w tym zakresie poglądy
tej części judykatury, która opowiada się za stosowaniem przepisów KPA dotyczących administracyjnych kar
pieniężnych w wypadku, gdy przepisy CzystGmU oraz przepisy Działu III OrdPU nie zawierają regulacji znajdujących
się w dziale IVa KPA (zob. wyrok NSA z 10.6.2020 r., II OSK 3509/19,
; wyrok NSA z 14.7.2020 r., II OSK
943/20,
; wyrok WSA w Krakowie z 25.9.2018 r., II SA/Kr 791/18,
; wyrok WSA w Warszawie
z 7.4.2021 r., VII SA/Wa 2261/20,
). Zapatrywanie, że – z uwagi na charakter CzystGmU i jej szczegółowość –
nie mogą mieć zastosowania w sprawie przepisy Działu IVa KPA, nie zasługuje bowiem na uwzględnienie. O braku
możliwości zastosowania regulacji KPA dotyczących administracyjnych kar pieniężnych nie przesądza także treść
art. 9zc CzystGmU, oraz odesłanie zawarte w art. 9zf CzystGmU w zakresie administracyjnych kar pieniężnych, do
przepisu Działu III OrdPU.
W ocenie Sądu, jeśli przepisy CzystGmU w zakresie administracyjnych kar pieniężnych i Działu III OrdPU nie
są regulacją kompleksową administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania
rocznego, a jest tak, jeśli nie przewidują odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub
udzielenia pouczenia, to w tym zakresie winny znaleźć zastosowanie przepisy KPA.

Komentarz
Omawiane nieprawomocne orzeczenie stanowi bardzo ważną wykładnię przepisów prawa w zakresie możliwości
stosowania przepisów KPA, odnoszących się do zasad wymierzania kar pieniężnych, nakładania ich na podstawie
przepisów CzystGmU. Przepisy art. 189a i n. KPA stanowią uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach
szczególnych przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym ( lex
specialis derogat legi generali).
Celem art. 189a § 2 KPA jest uzupełniające stosowanie przepisów KPA w zakresie, który nie został uregulowany
odmiennie w przepisach odrębnych. Jeżeli któryś ze wskazanych aspektów regulacji dotyczącej kar (np. odstąpienie
od nałożenia kary) nie został objęty regulacją ustawy odrębnej, stosowane będą przepisy KPA. Jednocześnie, jeśli
przepisy szczególne regulują określoną kwestię, np. wskazują przesłanki wymiaru kary, to wyłączone zostaje
zastosowanie wszystkich przepisów KPA określających przesłanki wymiaru kary (tego aspektu objętego jednym
z punktów art. 189a § 2 KPA). Skoro bowiem ustawodawca w przepisach odrębnych ustaw kompleksowo uregulował
kwestię kar administracyjnych albo uregulował dany „wycinek” tematyki stosowania kar administracyjnych, to w tym
zakresie zastosowanie przepisów KPA powinno być wyłączone. Nie wyklucza to stosowania przepisów KPA
w zakresie aspektów wskazanych w art. 189a § 2 pkt 2–6 KPA, tj. m.in. instytucji odstąpienia od wymierzenia kary.
Wykładnia dokonana przez WSA w Gdańsku wydaje się sensowna, jednak trudno przewidzieć, czy orzeczenie to
wpłynie na ukształtowanie się takiej linii orzeczniczej.

Wyrok WSA w Gdańsku z 26.1.2022 r., II SA/Gd 549/21,

Omawiane orzeczenie WSA w Gdańsku stanowi istotną interpretację przepisów dotyczących kar pieniężnych w kontekście stosowania przepisów KPA. Artykuł analizuje zastosowanie art. 189a i n. KPA jako uzupełnienia regulacji szczególnych oraz zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym. Wyrok ten może wpłynąć na kształtowanie się linii orzeczniczej w tej materii.