Zróżnicowanie przez radę gminy dostępności do świadczenia rodzinnego w oparciu o preferencję dla małżeństwa

Tematyka: preferencja dla małżeństwa, świadczenie rodzinne, rodzina, rada gminy, nieważność uchwały, konstytucyjność, równość w dostępie do świadczeń, NSA, WSA

Skoro art. 22b ust. 1 ŚwRodzU daje podstawę dla rady gminy do ustanowienia świadczeń na rzecz rodziny,
a jednocześnie ustawa definiuje rodzinę, to zróżnicowanie dostępności do świadczenia ustalonego uchwałą
w oparciu o preferencję dla małżeństwa nie jest prawidłowe.
Opis stanu faktycznego
Rada Miejska w N. podjęła uchwałę w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy N. świadczenia pieniężnego – „bonu
wychowawczego”. W Regulaminie przyznawania bonu wychowawczego ustalono, że biorąc pod uwagę lokalne
potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodzin, pierwszeństwo przyznania bonu wychowawczego w ramach środków
przeznaczonych na ten cel w budżecie Gminy na dany rok przysługuje wnioskodawcom spełniającym wskazane
w uchwale kryteria, m.in gdy wnioskodawcy są biologicznymi lub adopcyjnymi rodzicami dzieci, pozostającymi
w związku małżeńskim i wychowującymi wspólnie co najmniej dwoje dzieci.
E. H. zaskarżyła uchwałę w całości i wniosła o stwierdzenie jej nieważności. Zarzuciła naruszenie zasad
konstytucyjnych, przepisów ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559) oraz ustawy
z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615; dalej: ŚwRodzU). W odpowiedzi na skargę
Gmina wniosła o jej oddalenie, wskazując, że przyjęte rozwiązanie ma na celu równoważyć istniejące instrumenty
pomocowe, kierowane w większości pod adresem rodzin niepełnych, a także usunąć dysproporcję między
przywilejami dla rodzin niepełnych a pomocą dla rodzin dobrze funkcjonujących. Z założenia zatem przyjęta pomoc
nie jest skierowana do osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, korzystających z innych form
wsparcia udzielanego przez państwo, ale jest skierowana do tych rodzin, które zostały przez państwo pominięte
w systemie wsparcia i są defaworyzowane, czyli do rodzin pełnych, formalnie usankcjonowanych, aktywnych
zawodowo i zaradnych życiowo.
Stanowisko WSA
WSA stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wskazał, że podstawą podjęcia uchwały był art. 22b ust.
1 i 2 ŚwRodzU, zgodnie z którym rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz
rodziny, może w drodze uchwały ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz
rodziny inne niż określone w art. 2 pkt. 1-3, 4 i 5 ŚwRodzU, określając szczegółowe zasady ich przyznawania oraz
ich wysokość. Upoważnienie do wydania takiej uchwały ma charakter fakultatywny, więc sama rada decyduje o tym,
czy na terenie gminy będą przysługiwały tego rodzaju świadczenia, zwłaszcza że ich wypłaty finansowane są ze
środków własnych gminy.
WSA zgodził się ze stanowiskiem Gminy, że z zasady wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP nie wynika zarówno
całkowity brak możliwości różnicowania sytuacji podmiotów posiadających istotną cechę wspólną, jak i brak podstaw
do przyznania preferencji tylko pewnej grupie osób. WSA wyjaśnił, że nie kwestionuje więc samej możliwości
wprowadzenia zasad pierwszeństwa w uzyskaniu świadczenia, jednak kryteria pierwszeństwa, podobnie jak
kryteria uzyskania świadczenia, nie mogą mieć charakteru dyskryminującego. Analiza treści kontrolowanej
uchwały adresowanej do wszystkich rodzin wskazuje, że wprowadzenie zasad pierwszeństwa przyznania
świadczenia w postaci bonu wychowawczego tylko dla niektórych rodzin, w skład których wchodzą rodzice
pozostający w związku małżeńskim i są aktywni zawodowo, stoi w sprzeczności z zasadami konstytucyjnymi.
W ocenie Sądu I instancji przyjęte rozwiązanie nie realizuje także celu, jakim jest wspieranie w pierwszej kolejności
rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego
traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących
argumentach. Argumentacja Gminy jest nie tylko nieprzekonująca, ale przede wszystkim w sposób istotny narusza
zasady konstytucyjne. Z art. 3 pkt 16 ŚwRodzU wynika, że rodzice i pozostające na ich utrzymaniu dzieci stanowią
w rozumieniu tego przepisu rodzinę bez względu na to, czy rodzice są małżeństwem. Przyjęte kryterium
zróżnicowania prowadzi do dyskryminacji dzieci wychowywanych w innych rodzinach, w tym przykładowo
w rodzinach niepełnych.
Stanowisko NSA
NSA uznał, że stanowisko mające na celu wykazanie, że rozwiązanie przyjęte w kwestionowanej uchwale jest
uzasadnione na gruncie wartości konstytucyjnych, nie jest w adekwatne i w przekonujący sposób uzasadnione,
dlatego oddalił on skargę kasacyjną. Argumentacja ze skargi kasacyjnej wskazuje, że przyczyną wybranych kryteriów
pierwszeństwa był zamiar wspierania, upowszechniania i promowania na terenie Gminy tych przejawów życia

rodzinnego, które z punktu widzenia wspólnoty samorządowej i całego państwa są najbardziej cenne, pożądane
i korzystne, a polegają na zawieraniu małżeństw, posiadaniu dzieci, wspólnym prowadzeniu gospodarstwa
domowego i wychowywaniu dzieci przy jednoczesnym utrzymywaniu się z własnej pracy, bez zdawania się na
wsparcie ze strony władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę przyznano wprost, że z założenia przyjęta pomoc nie
jest skierowana do osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, korzystających z innych form
wsparcia udzielanego przez państwo, ale jest skierowana do tych rodzin, które zostały przez państwo pominięte
w systemie wsparcia - rodzin pełnych, formalnie usankcjonowanych, aktywnych zawodowo i zaradnych życiowo.
NSA wskazał, że niewątpliwie celem uchwały z art. 22b ust. 1 ŚwRodzU nie jest propagowanie którejś z form
rodziny (małżeństwa), ale ustanowienie dodatkowych świadczeń na rzecz rodziny. Fakt, że podstawą do
podjęcia uchwały jest upoważnienie zawarte w ustawie oznacza, że prawodawca lokalny nie ma, wbrew
twierdzeniem stawianym w skardze kasacyjnej, swobody w wyborze preferowanych wartości porównywalnej
ze swobodą ustawodawcy, ale powinien uwzględnić aksjologię ustawy.
Dla potrzeb świadczeń rodzinnych rodzinę tworzą zatem dzieci pozostające na utrzymaniu zarówno małżonków,
rodziców dzieci, jak i opiekuna faktycznego dziecka. Jest to stosunkowo szerokie rozumienie rodziny, oparte na kilku
kryteriach, które nie preferuje określonej formy prawnej organizacji rodziny - wszystkie jej postaci należy uznać za
równoprawne. Jest to przy tym rozumienie rodziny zgodne z art. 18 Konstytucji. Skoro art. 22b ust. 1
ŚwRodzU daje podstawę dla rady gminy do ustanowienia świadczeń na rzecz rodziny, a jednocześnie ustawa
definiuje rodzinę, to zróżnicowanie dostępności do świadczenia ustalonego uchwałą w oparciu o preferencję
dla małżeństwa nie jest prawidłowe. Różnicowanie zatem dostępności rodzin do świadczeń rodzinnych w oparciu
o kryterium małżeństwa nie może znaleźć uzasadnienia. NSA podkreślił także, że zakres upoważnienia z art. 22b
ust. 2 ŚwRodzU wyklucza możliwość ustalania zasad zwrotu świadczenia.

Komentarz
Podejmując zaskarżoną uchwałę, Gmina nie dostrzegła, że nie tylko małżeństwo, ale inne wartości, czyli także
rodzina, podlegają ochronie na mocy art. 18 Konstytucji w równym stopniu. Działanie Gminy w tym zakresie niejako
miało motywować społeczność lokalną do przyjęcia promowanego przez nią modelu rodziny – pełnej, w której
rodzice są formalnie małżeństwem oraz wykazują się ekonomiczną samodzielnością. Jakkolwiek zarówno WSA, jak
i NSA wskazali, że taki model rodziny może stanowić wzorzec pożądany, to nie taki jest cel uchwały z art. 22b
ŚwRodzU. Nie ma żadnych podstaw ustawowych, aby dyskryminować dzieci w realizacji ich uprawnienia do
otrzymania świadczeń rodzinnych ze względu na status dziecka, tj. urodzenie w małżeństwie albo poza nim, oraz
rodziców z uwagi na ich status formalnoprawny. Z kolei kwestionowanie prawidłowości rozwiązań ustawowych
w zakresie wsparcia finansowego nie może stanowić uzasadnienia dla nieuprawnionego różnicowania w akcie prawa
miejscowego sytuacji rodzin oraz wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Wyrok NSA z 8.2.2022 r., I OSK 1489/19,

NSA uznał, że preferowanie małżeństw przy przyznawaniu świadczeń rodzinnych jest nieuzasadnione, a uchwała rady gminy została uznana za nieważną. Konflikt wynikający z zróżnicowania dostępności do świadczenia w oparciu o preferencję dla małżeństwa narusza zasady konstytucyjne i równościowe traktowanie rodzin. W rezultacie, decyzja Gminy N. została poddana analizie pod kątem zgodności z prawem.