Naruszenie interesu prawnego Spółki podstawą wniesienia skargi

Tematyka: skarga, art. 101 ust. 1 SamGminU, naruszenie interesu prawnego, WSA w Kielcach, NSA, PostAdmU, skarga kasacyjna, odrzucenie skargi, oddalenie skargi, różnice między odrzuceniem a oddaleniem

Skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 SamGminU nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej
wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Konieczne jest wykazanie
związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem,
skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego.
Z postanowienia WSA w Kielcach
WSA w Kielcach odrzucił skargę R. Sp. z o.o. w W. (dalej: Spółka) na uchwałę Rady Miasta O. w przedmiocie
uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (dalej: Regulamin) z uwagi na brak
wykazania przez Spółkę naruszenia interesu prawnego - stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z 8.3.1990 r.
o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; dalej: SamGminU). Przedmiotem ww. skargi był Regulamin,
będący aktem prawa miejscowego, w zakresie § 11 ust. 7 – 10 tego aktu.
Spółka wskazała, że ww. Regulamin wprowadził zbyt daleko idące wymagania w zakresie pojemników do zbierania
odpadów. Wywodziła ona naruszenie jej indywidualnego interesu prawnego, m.in. z faktu prowadzenia działalności
gospodarczej, polegającej na usługach w zakresie gospodarki odpadami oraz odbioru odpadów komunalnych.
Jednak w ocenie WSA w Kielcach Regulamin nie uniemożliwiał Spółce brania udziału w przetargach na świadczenie
tego typu usług i nie podzielił on argumentów, iż ograniczenie stosowania na terenie miasta O. kontenerów typu
„Frontlader” automatycznie świadczy o naruszeniu interesu prawnego Spółki w postaci przygotowania
i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w sposób niezapewniający zachowania zasad uczciwej
konkurencji i równego traktowania wykonawców. Zdaniem WSA w Kielcach niezrozumiały jest wywód wskazujący na
próbę ograniczenia konkurencji przez dyskryminujący charakter Regulaminu. Skoro jego celem jest ograniczenie
używania kontenerów typu „Frontlader” do zbierania odpadów komunalnych na nieruchomościach zamieszkałych, to
twierdzenie o preferowaniu wykonawców, którzy jako jedyni mają do nich dostęp, przeczy zasadom logiki. W dalszej
kolejności wskazał, że Regulamin nie ma znaczenia dla odbierania odpadów komunalnych z nieruchomości
niezamieszkałych.
Skarga kasacyjna
Spółka złożyła Skargę kasacyjną od ww. postanowienia. Zaskarżyła je w całości i zarzuciła naruszenie przepisów
prawa materialnego i przepisów postępowania, m.in. art. 151 § 1 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: PostAdmU) przez błędne uznanie, że zaskarżenie
Regulaminu jest niedopuszczalne. Spółka nie dysponuje interesem prawnym uzasadniającym dopuszczalność
skargi, co skutkowało bezpodstawnym jej odrzuceniem, podczas gdy skarga została złożona zgodnie
z obowiązującymi przepisami, a w szczególności z wymogami art. 101 ust. 1 SamGminU. Interes prawny wynika
z art. 101 ust. 1 lit. a-g SamGminU, a jest nim również interes majątkowy, gdy swoboda gospodarcza Spółki jest
ograniczana. Spółka wniosła o uchylenie w całości postanowienia oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do
ponownego rozpoznania.
Rozstrzygnięcie NSA
NSA wskazał, że zaskarżone postanowienie poddaje się kontroli kasacyjnej jedynie w zakresie art. 3 § 2 pkt 5
PostAdmU w zw. z art. 101 ust. 1 SamGminU. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 PostAdmU kontrola działalności administracji
publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego
organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie zaś do art.
101 ust. 1 SamGminU warunkiem dopuszczalności skargi na uchwałę rady gminy jest naruszenie interesu prawnego
lub uprawnienia strony skarżącej. Oba ww. przepisy zostały zastosowane przez WSA w Kielcach.
W dotychczasowym orzecznictwie wskazuje się, iż skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 SamGminU nie ma
charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej
uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu
skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. W konsekwencji
prawo do takiego zaskarżenia uchwał przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz
aktualnym interesem prawnym, wynikającym z określonej normy prawa materialnego, i wskażą okoliczności
świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem (wyrok NSA z 19.11.2019 r., II OSK
3339/17,
). Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać interes prawny
skarżącego, rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały. Takie rozumienie legitymacji skarżącego
znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, że do wniesienia skargi
nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, gdyż nie ma ona charakteru actio
popularis (wyrok TK z 16.9.2008 r., SK 76/06,
). W okolicznościach niniejszej sprawy NSA stwierdził, że

Spółka nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia. Jak już wskazano podstawy takiego
stwierdzenia próżno szukać w art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 13.9.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach
(t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 888; dalej: CzystGmU) i art. 6d ust. 1 CzystGmU oraz art. 2 ustawy z 6.3.2018 r. Prawo
Przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 162), które określają obowiązki właściciela nieruchomości oraz ustanawiają
obowiązek rozpisania przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i na
zagospodarowanie tych odpadów. Stwierdzenie, iż uprawnienie Spółki do wzięcia udziału w przetargu nie zostało
ograniczone, przesądza o bezzasadności powoływania się na naruszenie jej interesu prawnego. Wywody zawarte
w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż Spółka poczyniła ogromne nakłady finansowe na zakup określonych
pojemników na zbieranie odpadów, zaś amortyzacja tych pojemników została określona na kilka lat, nie są trafne.
Odnosząc się do tej argumentacji, NSA podkreślił, że art. 101 ust. 1 SamGminU opiera się na obowiązku
wykazania nie tylko istnienia, lecz także naruszenia wspomnianego interesu. Spółka winna była więc wykazać,
iż istniejące przepisy prawne przyznają jej uprawnienie do świadczenia usług odbioru śmieci przy pomocy
pojemników, którymi ten podmiot dysponuje. Tym samym WSA w Kielcach słusznie przyjął, iż skarga Spółki opiera
się wyłącznie na naruszeniu jej interesu majątkowego, a nie prawnego. Mając powyższe na uwadze, NSA oddalił
skargę kasacyjną.

Komentarz
Odnosząc się do kwestii podniesionych w skardze kasacyjnej, NSA wskazał także podstawowe różnice pomiędzy
dwoma instytucjami procesowymi, jakimi są odrzucenie i oddalenie skargi przez wojewódzki sąd administracyjny.
W tym kontekście NSA podniósł, że Spółka zarzuciła WSA w Kielcach naruszenie szeregu przepisów, których ten
w ogóle nie stosował. Spółka zrównała bowiem odrzucenie skargi z merytoryczną oceną tego środka prawnego
i uznanie go za bezzasadny. Dlatego NSA przypomniał, iż zaskarżonym postanowieniem WSA w Kielcach odrzucił
skargę Spółki, co oznacza, iż nie oceniał merytorycznie zarzutów skargi ani nie badał zgodności z prawem
zaskarżonego przez Spółkę Regulaminu. Ocena WSA ograniczona była wyłącznie do zagadnienia
niedopuszczalności skargi, czego wyrazem było postanowienie w przedmiocie odrzucenia tego środa prawnego.
Ponieważ podstawą prawną orzeczenia był art. 58 § 1 pkt 5a PostAdmU, to niedopuszczalność skargi wynikała
z niewykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę, stosownie do wymagań przepisu
szczególnego. Negatywnego dla Spółki wyniku badania dopuszczalności skargi i jej odrzucenia nie można zrównać
z oddaleniem skargi. Wskazane rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, czyli odrzucenie i oddalenie skargi, oparte
są na odmiennych przesłankach. Oddalenie skargi oznacza uznanie jej za bezzasadną (art. 151 PostAdmU), ale
dopuszczalną. Natomiast odrzucenie skargi wynika z jej prawnej niedopuszczalności, nie stanowiąc wyrazu
merytorycznej oceny sprawy. Na etapie odrzucenia skargi sąd administracyjny nie bada sprawy co do jej istoty, nie
analizuje zarzutów skargi ani nie kontroluje legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Uwzględniając powyższe,
w skardze kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę strona postępowania sądowoadministracyjnego może
skutecznie zarzucić sądowi I instancji naruszenie przepisów stanowiących podstawę odrzucenia skargi oraz
przepisów, których uwzględnienie nakazywałoby dopuścić skargę do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podstawę
kasacyjną mogą w takiej sytuacji stanowić zastosowane przez sąd przepisy postępowania oraz przepisy prawa
materialnego, które zostały przez sąd administracyjny naruszone, a więc te przepisy, które sąd winien był wziąć pod
rozwagę, odrzucając skargę. Natomiast w skardze kasacyjnej od postanowienia w przedmiocie odrzucenia skargi nie
jest możliwe skuteczne zarzucenie naruszenia przepisów dotyczących istoty sprawy, a więc przepisów
przesądzających o zgodności albo niezgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Ponieważ odrzucenie
skargi jest następstwem uznania jej za niedopuszczalną, to wydając postanowienie w tym przedmiocie, sąd nie
ocenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. NSA wskazał, że w realiach rozpatrywanej sprawy oznaczała to,
że WSA w Kielcach nie badał skargi merytorycznie, a więc nie naruszył przepisów prawa materialnego.

Postanowienie NSA z 7.4.2022 r., III OSK 355/22,

NSA wskazał, że zaskarżone postanowienie poddaje się kontroli kasacyjnej jedynie w zakresie art. 3 § 2 pkt 5 PostAdmU w zw. z art. 101 ust. 1 SamGminU. Skarga kasacyjna Spółki została oddalona, gdyż nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia. NSA również wyjaśnił różnice między odrzuceniem a oddaleniem skargi przez sąd administracyjny.