Zasady kontroli dotacji dla przedszkoli

Jedną z form kontroli na gruncie prawa administracyjnego jest tzw. kontrola pośrednia, polegająca na sprawdzaniu i ocenianiu podmiotu kontrolowanego. NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi dotyczącą dotacji dla Niepublicznych Punktów Przedszkolnych. W toku postępowania wystąpiły istotne braki w dokumentacji, co skutkowało uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Tematyka: kontrola pośrednia, dotacje przedszkolne, dokumentacja finansowa, postępowanie administracyjne, skarga kasacyjna, NSA, WSA, dokumentacja przedszkolna, postępowanie dowodowe

Jedną z form kontroli na gruncie prawa administracyjnego jest tzw. kontrola pośrednia (zwana też siedzącą).
Polega ona na sprawdzaniu i ocenianiu podmiotu kontrolowanego w oparciu o badanie i analizę sprawozdań
i innych materiałów dostarczonych przez jednostkę kontrolowaną. Możliwość przeprowadzenia kontroli
w takiej formie przewiduje art. 36 ust. 2 FinZadOśwU, w którym wśród czynności, które mogą być
podejmowane w ramach kontroli, uwzględniony został wgląd do prowadzonej dokumentacji organizacyjnej,
finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją. Podstawę do
przeprowadzenia kontroli stanowią również postanowienia uchwały rady gminy.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi z 17.11.2021 r., I SA/Łd 773/21,
, w sprawie ze
sprzeciwu na decyzję SKO w S. w przedmiocie uchylenia decyzji co do określenia kwoty nienależnie pobranej dotacji,
podlegającej zwrotowi do budżetu gminy i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. NSA oddalił wyrokiem
skargę kasacyjną. W sprawie ustalono, że Skarżąca kasacyjnie prowadziła w 2017 r. Niepubliczne Punkty
Przedszkolne, otrzymując od Gminy S. dotację na tę działalność. Strona składała informacje o aktualnej liczbie
uczniów według stanu na pierwszy dzień miesiąca z podaniem danych dziecka, a po zakończeniu roku złożyła
rozliczenie dotyczące wykorzystania dotacji.
Organ dotujący zawiadomił stronę o kontroli udzielonej dotacji, wzywając ją do przygotowania niezbędnej
dokumentacji. Ponieważ strona nie zastosowała się do tego wezwania, Organ wszczął z urzędu postępowanie
administracyjne celem ustalenia wysokości i obowiązku zwrotu udzielonej dotacji. W toku postępowania zgromadził
on materiał dowodowy, na który prócz wniosku o udzielenie dotacji, rozliczenia dotacji oraz miesięcznych informacji
o liczbie uczniów w punktach przedszkolnych wraz z naliczeniem dotacji składała się także przekazana przez
pełnomocnika strony dokumentacja finansowa, potwierdzająca wydatkowanie i rozliczenie dotacji.
Wójt Gminy S. wydał decyzję, w której określił stronie obowiązek zwrotu dotacji w kwocie X wraz z odsetkami. Organ
I instancji uznał udzieloną dotację za pobraną nienależnie (bez podstawy prawnej), ponieważ strona nie wykazała, że
w prowadzonych przez nią punktach przedszkolnych byli uczniowie - nie przedstawiła dokumentacji przebiegu
nauczania. W związku z tym nie było podstaw do prowadzenia dalszej analizy materiału dowodowego, w tym
dokumentacji finansowej, załączonej przez pełnomocnika strony. Orzekając na skutek odwołania Skarżącej, SKO
uchyliło decyzję Wójta Gminy S. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji.
W uzasadnieniu Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie postępowania odwoławczego pełnomocnik strony dołączył
do materiałów sprawy dzienniki zajęć przedszkolnych, karty zgłoszeń i umowy z rodzicami dzieci, umowy o pracę
i umowy zlecenia, listy obecności, deklaracje PIT-4R oraz wyciągi bankowe - łącznie ponad tysiąc stron dokumentów.
Złożone dowody oraz fakt, że Organ I instancji zaniechał zbadania dokumentacji finansowej załączonej przez
pełnomocnika strony, doprowadziły Organ odwoławczy do wniosku, że kwestionowana decyzja o zwrocie dotacji była
przedwczesna. Uzasadniając oddalenie sprzeciwu skarżącej od ww. decyzji, WSA w Łodzi podkreślił, że w sprawie
zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej.
Sąd I instancji podniósł, że skoro materialnoprawną podstawę przyznania dotacji stanowił art. 90 ust. 2d ustawy
z 7.9.1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1915; dalej: OświatU), to kluczowe dla oceny prawidłowości
jej wydatkowania było ustalenie faktycznej liczby przyjętych i kontynuujących wychowanie przedszkolne uczniów.
Przebieg działalności wychowawczo-dydaktycznej z dziećmi w punktach przedszkolnych dokumentowany był przez
Skarżącą w dzienniku zajęć punktów przedszkolnych. Zostały tam wpisane nazwiska i imiona dzieci uczęszczających
na zajęcia, obecność dzieci na zajęciach oraz przedmiot zajęć. Podane zostały także imiona i nazwiska nauczycieli
oraz godziny zajęć. Skoro zaś dzienniki zajęć przedszkolnych oraz karty zgłoszeń i umów z rodzicami dzieci, a więc
dokumenty mające kluczowe znaczenie w sprawie, zostały przedłożone dopiero na etapie postępowania
odwoławczego, to dowody te powinny być przedmiotem oceny Organu I instancji, a orzeczenie o konieczności zwrotu
dotacji było przedwczesne. Organ I instancji zrezygnował ponadto z oceny wszystkich zgromadzonych przed nim
dowodów, z góry uznając, że nie są wystarczające dla wykazania przez stronę prawidłowości wykorzystania dotacji.
Również ten materiał domagał się ponownej analizy. Organ odwoławczy wskazał także na możliwość
przeprowadzenia innych dowodów, które organ uzna za niezbędne dla wyjaśnienia sprawy (np. przesłuchania
świadków - rodziców dzieci na okoliczności dotyczące uczęszczania do punktów), ustalenie związku wydatków
z realizacją celów, na które dotacja została udzielona, weryfikację tych wydatków i dokonanie oceny całokształtu
ustaleń faktycznych w świetle obowiązujących przepisów.

Skarżąca w złożonej skardze kasacyjnej wskazała m.in. na zarzut braku zastosowania środków określonych
w ustawie, a więc brak stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji SKO, orzekającej uchylenie decyzji
i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy występowały przesłanki do wydania decyzji w sprawie
uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania.
Stanowisko NSA
NSA nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W postępowaniu administracyjnym wydanie
prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie przez organ stanu faktycznego
istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 KPA i art. 77 § 1 KPA. Także na gruncie prawa administracyjnego jedną
z form kontroli jest tzw. kontrola pośrednia (zwana też siedzącą). Polega ona na sprawdzaniu i ocenianiu podmiotu
kontrolowanego w oparciu o badanie i analizę sprawozdań i innych materiałów dostarczonych przez jednostkę
kontrolowaną.
Możliwość przeprowadzenia kontroli w takiej formie przewiduje nie tylko art. 36 ust. 2 ustawy z 27.10.2017 r.
o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1930; dalej: FinZadOśwU), w którym wśród czynności,
jakie mogą być podejmowane w ramach kontroli uwzględniony został wgląd do prowadzonej dokumentacji
organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją. Podstawę do jej
zastosowania stanowią również postanowienia uchwały rady gminy, z tym że przeprowadzenie kontroli prawidłowości
pobrania i wykorzystania dotacji przez podmiot dotowany w siedzibie podmiotu dotowanego jest prawem, a nie
obowiązkiem organu. W sprawie Organ nie przeprowadził kontroli, co nie oznacza, że nie wywiązał się z ciążącego
na nim obowiązku dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy (art. 7 KPA). Organ podjął działania zmierzające do
zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz jego oceny. Po wszczęciu postępowania
administracyjnego Organ wzywał Skarżącą kasacyjnie do dostarczenia dokumentacji, w oparciu o którą możliwa
byłaby ocena prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji. Strona nie zastosowała się także do tego wezwania,
Organ wszczął więc z urzędu postępowanie administracyjne w celu ustalenia wysokości i obowiązku zwrotu
udzielonej dotacji. W toku postępowania Organ zgromadził materiał dowodowy, na który prócz wniosku o udzielenie
dotacji, rozliczenia dotacji oraz miesięcznych informacji o liczbie uczniów w punktach przedszkolnych wraz
z naliczeniem dotacji, składała się także przekazana przez pełnomocnika strony dokumentacja finansowa,
potwierdzająca wydatkowanie i rozliczenie dotacji (w tym zestawienie wydatków i dokumenty źródłowe).
Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tej sprawie wymagało współdziałania strony, tym bardziej, że
dotyczyło w głównej mierze dokumentów będących w posiadaniu Skarżącej. Te zostały złożone, lecz dopiero w toku
postępowania odwoławczego, więc ich ocena winna zostać dokonana przez Organ I instancji. W konsekwencji SKO
wydało decyzję kasatoryjną. NSA wskazał, że konieczność wydania przez Organ odwoławczy tzw. decyzji
kasatoryjnej jest przez Skarżącą kasacyjnie kwestionowana, dlatego, że jej zdaniem decyzja kasacyjna nie kształtuje
stosunku materialnoprawnego, a wręcz stanowi przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem
decyzji Organu jest zwrot sprawy do Organu I instancji, który będzie musiał przeprowadzić ponowne postępowanie
dowodowe. Podstaw zasadności sprzeciwu Skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że SKO uchyliło decyzję do
ponownego rozpatrzenia, zamiast umorzyć postępowanie w przedmiocie zwrotu dotacji z powodu braku
przeprowadzenia postępowania kontrolnego, wymaganego art. 36 FinZadOśwU. Chodzi tu o kontrolę prawidłowości
pobrania i wykorzystania dotacji w przedszkolu Skarżącej. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy
Organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub
naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną, i przez to
niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez Organ II instancji.

Komentarz
Na omawiany wyrok warto zwrócić uwagę z kilku względów. Po pierwsze Sąd wskazuje, że przy pewnego rodzaju
kontrolach i ustaleniach stanu faktycznego sprawy konieczne jest współdziałanie strony. Po drugie organ
rozpoznający sprawę ma obowiązek uwzględnienia przedstawionych przez stronę dokumentów do ustalenia stanu
faktycznego sprawy nawet wówczas, gdy dokumenty te zostały przedstawione w fazie postępowania odwoławczego.
Po trzecie w takiej sytuacji zasadnym rozwiązaniem jest skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania – tak, by
strona miała możliwość kwestionowania już w I instancji stanu faktycznego sprawy, ustalonego na podstawie nowego
materiału dowodowego.

Wyrok NSA z 1.4.2022 r., I GSK 566/22,

NSA nie uznał podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Podkreślił konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego przed wydaniem decyzji. Zwrócono uwagę na braki w dokumentacji, współdziałanie stron w postępowaniu oraz konieczność ponownego rozpoznania sprawy.