Wydatki podmiotu publicznego na wynagrodzenia jako informacja publiczna
Informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. Można uzyskać szczegółowe dane dotyczące wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia określonej grupy pracowników zatrudnionych na określonych stanowiskach oraz składników wynagrodzenia.
Tematyka: wydatki podmiotu publicznego, wynagrodzenia pracowników, informacja publiczna, ochrona danych osobowych, dostęp do informacji publicznej, NSA, oświadczenie majątkowe
Informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. Można uzyskać szczegółowe dane dotyczące wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia określonej grupy pracowników zatrudnionych na określonych stanowiskach oraz składników wynagrodzenia.
Informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Natomiast jeżeli wynagrodzenie zawiera składniki niezwiązane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a dotyczące jej sytuacji osobistej, wówczas mają one znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 DostInfPubU. Opis stanu faktycznego S.H. wystąpił do Starosty (...) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, polegającej na określeniu miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego, dodatku specjalnego oraz dodatku za staż pracy dyrektorów wskazanych we wniosku jednostek organizacyjnych powiatu (...). Dodatkowo wniósł o podanie informacji publicznej, dotyczącej określenia ilości i wysokości nagród i premii przyznawanych wymienionym dyrektorom w latach 2015-2018, oraz o przesłanie skanów pism przyznających nagrody i premie za ww. lata. Następnie S.H. złożył skargę do WSA na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stanowisko WSA WSA zobowiązał Starostę do rozpoznania wniosku S.H. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności. Uwzględniając skargę, wskazał, że bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: DostInfPubU), i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznych. Jej zaistnienie związane jest przy tym z brakiem podjęcia przez zobowiązany organ czynności ostatecznie zmierzających do rozpoznania wniosku. W świetle art. 4 ust. 1 pkt. 1 DostInfPubU nie budzi wątpliwości, że starosta jest organem władzy publicznej, dlatego też zobowiązany jest do udzielania informacji, które stanowią informację publiczną. W sprawie nie budzi również wątpliwości, że wnioskowana przez Skarżącego informacja stanowi informację publiczną. WSA uznał, że żądanie zawarte we wniosku, dotyczące m.in. miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego, dodatku specjalnego, dodatku za staż pracy dyrektorów wyszczególnionych jednostek organizacyjnych powiatu oraz określenia ilości i wysokości nagród i premii przyznanych dyrektorom, stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy ona wydatkowania przez organ środków publicznych, do których zaliczyć należy m.in. wynagrodzenia pracowników jednostek organizacyjnych powiatu, a także wypłacane im nagrody. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wskazane świadczenia, w tym nagrody. Organ poinformował Skarżącego, że żądane informacje można pozyskać z oświadczenia majątkowego składanego przez kierowników jednostek organizacyjnych powiatu na stronach internetowych BIP. Zbiorcze oznaczenie wynagrodzenia konkretnej osoby nie pozbawia jednak obywatela prawa do żądania wyszczególnienia, jaką część tego wynagrodzenia stanowią przyznane pracownikowi nagrody lub dodatki. Intencją ustawodawcy tworzącego przepisy DostInfPubU było bowiem umożliwienie obywatelom kontroli wydatkowania funduszy publicznych. W ocenie WSA nie może odnieść skutku stanowisko organu, że udostępnienie żądanej informacji jest niedopuszczalne ze względu na ochronę danych osobowych. Niewątpliwe jest bowiem, że nie wyłącza to stosowania przepisów DostInfPubU, te zaś realizują obowiązek ochrony danych osobowych poprzez ograniczenie wskazane w art. 5 ust. 2 DostInfPubU, które jednakże nie ma zastosowania w niniejszej sprawie z przyczyn podanych powyżej. Stanowisko NSA Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu WSA błędnie ocenił, że ma obowiązek udzielenia informacji publicznej o wynagrodzeniach osób pełniących funkcje publiczne w zakresie szerszym niż jest to określone w przepisach o składaniu oświadczeń majątkowych, w tym w treści oświadczenia majątkowego, które jest udostępniane w BIP bez uwzględnienia ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 DostInfPubU, ustanowionych ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych. NSA podzielił jednak stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, uznając za niezasadny zarzut obrazy przepisów prawa materialnego. Informacja w postaci miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego, dodatku specjalnego, dodatku za staż wymienionych we wniosku osób stanowi informację publiczną, ponieważ informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego. Powyższe odnosi się także do pracowników samorządowych pełniących funkcje publiczne. W tym zakresie nie ma w ogóle zastosowania art. 25c ustawy z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 528), który statuuje jedynie obowiązek złożenia przez radnego, członka zarządu powiatu, sekretarza powiatu, skarbnika powiatu, kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, osobę zarządzającą i członka organu zarządzającego powiatową osobą prawną oraz osobę wydającą decyzje administracyjne w imieniu starosty oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Oświadczenie majątkowe nie jest bowiem informacją o wynagrodzeniu osób wykonujących funkcje publiczne w jednostce samorządu terytorialnego. NSA przypomniał również, że art. 33 ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305) określa zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi, wskazując, iż wydatkowanie środków publicznych jest jawne, co potwierdza, że wynagrodzenie osób pełniących funkcje publicznie podlega ujawnieniu. Ponieważ nie określa się w tym zakresie odrębnego trybu, to właściwa procedura ujawnienia tego rodzaju danych odbywa się na podstawie DostInfPubU. Tak więc informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Natomiast jeżeli wynagrodzenie zawiera składanki niezwiązane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a dotyczące jej sytuacji osobistej, to wówczas mają one znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 DostInfPubU. Komentarz Zgodnie z art. 5 ust. 2 DostInfPubU prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Wynika z tego, że informacje o uzyskiwanych dochodach należą do sfery prywatnej osoby, prawo do nich podlega ograniczeniu ustanowionemu we wskazanej regulacji oraz dotyczy wszystkich osób, a więc także tych pełniących funkcje publiczne. Jednakże na mocy art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 zd. drugie DostInfPubU wprowadzono wyłączenie ograniczenia prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej w zakresie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Zarówno NSA, jak i Sąd I instancji stanęli na stanowisku, że publikacja oświadczenia majątkowego nie zwalnia z obowiązku udostępniania informacji publicznej. Ogólnodostępne oświadczenia majątkowe nie mają przy tym znaczenia, gdyż nie są informacją o wynagrodzeniu osób wykonujących funkcje publiczne w jednostce samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z przepisami o finansach publicznych wydatkowanie środków publicznych jest jawne. Należy jednak podchodzić do tego z ostrożnością i kazuistycznie, np. świadczenie z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych nie powinno podlegać pod to wyłączenie i powinno być chronione ze względu na prywatność. Organ powinien każdorazowo przeanalizować, czy udzielenie informacji nie narusza prywatności osoby, której taka informacja dotyczy. Należy też mieć na względzie, że informacją publiczną nie jest to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Wyrok NSA z 24.3.2022 r., III OSK 1129/21,
NSA potwierdził, że informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników jest informacją publiczną. Oświadczenia majątkowe nie zwalniają z udostępnienia tej informacji. Ważne jest, aby organy analizowały każde żądanie pod kątem przestrzegania prawa do prywatności.