Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego po jego zakończeniu podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Publikacja analizuje różne poglądy na temat dopuszczalności rozpatrywania skargi na przewlekłość po zakończeniu postępowania administracyjnego oraz interpretacje NSA dotyczące rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość lub bezczynność.

Tematyka: skarga, przewlekłe prowadzenie postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny, PostAdmU, interpretacja, uchwała NSA

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego po jego zakończeniu podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Publikacja analizuje różne poglądy na temat dopuszczalności rozpatrywania skargi na przewlekłość po zakończeniu postępowania administracyjnego oraz interpretacje NSA dotyczące rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość lub bezczynność.

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym
zakończeniu, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: PostAdmU) - stwierdził w uchwale
Naczelny Sąd Administracyjny.
Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania
E.J. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu
zażalenia E.J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ był zobowiązany do
rozpatrzenia sprawy w terminie dwóch miesięcy, jednak rozstrzygnięcie załatwiające to zażalenie wydano dopiero po
pięciu miesiącach od upływu terminu, ale przed wniesieniem skargi przez E.J.
Pytanie prawne
Rozpoznający skargę kasacyjną organu NSA przedstawił składowi 7 sędziów NSA zagadnienie prawne budzące
poważne wątpliwości: Czy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po jego zakończeniu,
poprzedzona ponagleniem złożonym w trakcie postępowania administracyjnego, podlega odrzuceniu na
podstawie art. 58 § 1 pkt 2 lub pkt 6 PostAdmU, czy rozpoznaniu z uwzględnieniem art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i §
2 PostAdmU oraz art. 151 PostAdmU?
W uzasadnieniu pytania prawnego wskazano, że zgodnie z jednym z poglądów zakończenie postępowania
administracyjnego przed wniesieniem skargi na przewlekłość lub bezczynność nie stanowi przeszkody do jej
merytorycznego rozpoznania i uwzględnienia (zob. wyrok NSA z 7.12.2018 r., I OSK 3420/18, 
; wyrok NSA
z 24.5.2018 r., II OSK 349/18, 
). Według drugiego stanowiska, załatwienie przez organ administracji sprawy
przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność, wyłącza możliwość jej
uwzględnienia (zob. wyrok NSA z 3.7.2018 r., II OSK 3036/17, 
; wyrok NSA z 10.5.2018 r., II OSK 895/18,
).
Rozbieżności w orzecznictwie występują również po podjęciu przez NSA w 2020 r. uchwały dotyczącej skargi na
bezczynność. Przyjęto w niej, że wniesienie takiej skargi po zakończeniu przez organ postępowania poprzez wydanie
decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny
w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 PostAdmU (zob. uchwała NSA z 22.6.2020 r., II
OPS 5/19, 
). Sądy stosują tę uchwałę również w sprawach dotyczących przewlekłości postępowania
administracyjnego, jednak jej teza i uzasadnienie nie są jednoznacznie odczytywane. W części orzeczeń przyjmuje
się, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu, stanowi samoistną
przesłankę do oddalenia skargi (zob. wyrok NSA z 17.3.2021 r., II OSK 2616/19; wyrok NSA z 20.10.2020 r., I OSK
187/19), w innych interpretuje się ją jako podstawę do jej odrzucenia (zob. postanowienie z 25.3.2021 r., II OSK
1149/20, 
; postanowienie NSA z 8.12.2020 r., II OSK 1363/20, 
). Prezentowany jest również pogląd, że
należy rozgraniczyć skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, bowiem każdy z tych środków ma inne
zadanie, cel zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Podjęcie
przez organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności, jednak przewlekłość postępowania jest
stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czy też nie dalsze czynności
w sprawie (zob. postanowienie NSA z 2.9.2020 r., II OSK 3732/18, 
).
NSA – Wymóg istnienia przedmiotu zaskarżenia
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jedną z przesłanek dopuszczalności skargi jest, aby ustawa
przewidywała możliwość zaskarżenia kwestionowanej przez stronę formy działania administracji do sądu
administracyjnego oraz aby istniała ona w sensie prawnym. Niespełnienie nawet jednego z tych wymogów
jest równoznaczne z niedopuszczalnością skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 lub pkt 6 PostAdmU. Przy
czym za dzień adekwatny dla oceny dopuszczalności skargi przyjmuje się dzień wniesienia tego środka zaskarżenia
a nie dzień orzekania przez sąd administracyjny. Jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe
prowadzenie postępowania termin dopuszczalnego jej wniesienia wynika z wykładni art. 53 § 2b PostAdmU, który
stanowi, że skargę taką można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W ocenie
NSA, przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz
kończy się w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. W rezultacie po zakończeniu sprawy przez organ,
nawet jeżeli nastąpi ono po upływie wyznaczonego w przepisach terminu, przewlekłość postępowania nie
może być uznana za stan nadal podlegający ocenie sądu w kontekście celu skargi, czyli przeciwdziałania



opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że za rozstrzygnięcie
sprawy przez organ administracji należy uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego
uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia.
NSA wyjaśnił, że językowa wykładnia art. 53 § 2b PostAdmU, w zakresie możliwości wniesienia skargi na przewlekłe
prowadzenie postępowania administracyjnego w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu,
wskazuje jedynie na to, że skarga ta musi być poprzedzona ponagleniem, bez oczekiwania na jego rozstrzygnięcie.
Regulacji tej nie można jednak odczytywać w ten sposób, że skarga może być skutecznie wniesiona także w razie
braku przedmiotu zaskarżenia ze względu na ustanie przewlekłości postępowania administracyjnego. Przyjęta przez
NSA interpretacja wynika nie tylko z wykładni językowej, ale również historycznej, systemowej, celowościowej
i funkcjonalnej.
W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że skoro po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego wiadomo, iż
udzielenie skarżącemu ochrony nie jest prawnie możliwe wobec ustania stanu przewlekłości, to prowadzenie w tym
przedmiocie postępowania przestaje mieć podstawy prawne. Wyjaśniono przy tym, że traktowanie ustania
przewlekłości postępowania za brak przedmiotu zaskarżenia, skutkujący odrzuceniem skargi przez sąd
administracyjny, nie narusza konstytucyjnego prawa do sądu określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. U podstaw
prawa do sądu leży przede wszystkim uzyskanie rozpatrzenia przez sąd istniejącej sprawy. Prawo do sądu
przysługuje więc tak długo, jak długo istnieje przedmiot tego prawa, w tym przypadku dopóki istnieje stan
faktyczny przewlekłego prowadzenia postępowania.
Uchwała NSA z 7.3.2022 r., II OPS 1/21, 








Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego po zakończeniu sprawy nie stanowi podstawy do uwzględnienia skargi. Uchwała NSA precyzuje warunki dopuszczalności skargi oraz interpretację art. 53 § 2b PostAdmU w kontekście ustania przewlekłości postępowania. Wartościowe sądy orzekające na temat skarg na przewlekłość i bezczynność stanowią istotną treść publikacji.