Odpowiedni dostęp do drogi publicznej

Nieruchomość, której właścicielowi przysługuje uprawnienie do korzystania z dróg wewnętrznych łączących się z drogą publiczną, ma odpowiedni dostęp do drogi publicznej zgodnie z art. 145 § 1 KC. Stanowisko SN w sprawie ustanowienia drogi koniecznej oparte jest na kryteriach 'odpowiedniego dostępu', pozostawiając sądowi swobodę interpretacji. Istotne jest trwałe, nieskrępowane i powszechne korzystanie z drogi publicznej, uwzględniające interesy właściciela nieruchomości.

Tematyka: droga konieczna, dostęp do drogi publicznej, art. 145 KC, służebność drogi koniecznej, interpretacja prawa, konieczność trwałego dostępu, interesy właściciela, uchwała SN

Nieruchomość, której właścicielowi przysługuje uprawnienie do korzystania z dróg wewnętrznych łączących
się z drogą publiczną, wynikające z art. 4 ust. 4 oraz 24(1) ust. 6 SpMieszkU, ma odpowiedni dostęp do drogi
publicznej w rozumieniu art. 145 § 1 KC.
Stan faktyczny
SN rozpoznał zagadnienie prawne w sprawie o ustanowienie drogi koniecznej, przedstawione przez SO: „Czy
nieruchomość, której właścicielowi przysługuje jedynie wynikające z art. 4 ust. 4 oraz art. 24(1) ust. 6 ustawy
z 15.12.2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1208; dalej: SpMieszkU) uprawnienie do
korzystania z infrastruktury dróg wewnętrznych - odpowiadające obowiązkowi partycypowania w wydatkach
związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni, które są przeznaczone do
wspólnego korzystania przez osoby zamieszkujące w określonym budynku lub osiedlu - jest nieruchomością nie
mającą odpowiedniego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 145 § 1 KC? SN podjął uchwałę o treści
powyżej wskazanej.
W sprawie SR oddalił wniosek o ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomości w użytkowaniu
wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej. Wniosek złożyła grupa osób, którym przysługiwało prawo wieczystego
użytkowania nieruchomości gruntowych oraz prawo własności budynków przy tej samej ulicy. W uzasadnieniu
wniosku podnosili oni, że pomiędzy ich nieruchomościami a drogą publiczną na działce (…) przebiega trakt po
infrastrukturze drogowej. Oceniając negatywnie wniosek na gruncie art. 145 KC oraz art. 4 ust. 4 SpMieszkU, SR
wskazał, że posesja wnioskodawców jest częścią osiedla mieszkaniowego w zarządzie Spółdzielni Mieszkaniowej.
Przylega do ulicy S., która stanowi drogę wewnętrzną. Działka (…) jest szlakiem drogowym, z którego mogą
korzystać swobodnie i na tych samych zasadach wszyscy mieszkańcy osiedla. Wobec tego, chociaż wnioskodawcy
nie posiadają indywidualnie tytułu prawnego do korzystania z ulicy S., przez nieograniczony i nieskrępowany dostęp
do tej działki mają też dostęp do drogi publicznej. Wnioskodawcy wnieśli apelację od postanowienia SR. SO przy
rozpoznaniu apelacji wnioskodawców powziął poważne wątpliwości wyrażone w zagadnieniu przedstawionym do
rozstrzygnięcia SN.
Stanowisko SN
Zgodnie z art. 145 KC podstawą do ustanowienia drogi koniecznej jest brak odpowiedniego dostępu nieruchomości
do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich. W takim przypadku właściciel
może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej
(droga konieczna). Przepis ten ma na uwadze drogę publiczną w rozumieniu ustawy z 21.3.1985 r. o drogach
publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.; dalej: DrPublU), tj. taką, z której na określonych zasadach może
korzystać każdy, a należącą do: dróg krajowych, dróg wojewódzkich, dróg powiatowych lub dróg gminnych (art. 1
i art. 2 ust. 1 DrPublU). Inne drogi, czyli zgodnie z art. 4 pkt 2 DrPublU budowle wraz z drogowymi obiektami
inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do
prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowane w pasie drogowym, niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych,
są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 DrPublU).
Ustawa z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2022 poz. 503; dalej:
PlanZagospU) rozróżnia dostęp bezpośredni do drogi publicznej oraz dostęp pośredni poprzez drogę wewnętrzną lub
służebność drogową (art. 2 pkt 14 PlanZagospU). Warunkiem jest jednak, aby zarówno droga wewnętrzna, jak i owa
służebność drogowa miały połączenie z drogą publiczną. Z kolei w rozumieniu art. 145 KC brak odpowiedniego
dostępu do drogi publicznej może oznaczać sytuację, gdy nieruchomość nie ma bezpośredniego, fizycznego dostępu
do drogi publicznej, jak również gdy nieruchomość wprawdzie ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, ale nie jest
on odpowiedni pod względem faktycznym lub prawnym. W orzecznictwie zarzuca się, że ustawodawca, posługując
się w art. 145 § 1 KC niedookreślonym pojęciem „odpowiedniego dostępu”, nie podjął żadnej próby jego
zdefiniowania.
Nieostrość kluczowego dla konstrukcji drogi koniecznej pojęcia „odpowiedniości” dostępu nieruchomości do drogi
publicznej pozostawia sądowi znaczną swobodę w kształtowaniu treści służebności oraz możliwość dostosowania
decyzji do konkretnych czynników stanu faktycznego. Relatywny i ocenny charakter użytego przez ustawodawcę
przymiotnika „odpowiedni” sprawia, że decydujące znaczenie w sprawie o ustanowienie służebności drogi koniecznej
mają okoliczności faktyczne konkretnej sprawy, z uwzględnieniem konieczności należytego wyważenia interesów
wnioskodawcy i właścicieli nieruchomości, które mają być obciążone służebnością.

Zaspokojenie interesów właściciela nieruchomości w zakresie dostępu do drogi publicznej zależne jest nie tylko od
tego, czy nieruchomość ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, lecz także od tego, czy dostęp ten jest
„odpowiedni”. Jeśli zaś właściciel nieruchomości nie mającej bezpośredniego dostępu do drogi publicznej ma
możliwość dotarcia do niej poprzez drogę innego rodzaju, to dostęp ten może zostać uznany za odpowiedni, jeśli
w konkretnych okolicznościach sprawy będzie on miał trwały charakter, nieskrępowany wolą osób trzecich. Zatem nie
może wystarczać sama faktyczna możliwość korzystania z nieruchomości sąsiedniej w celu przejeżdżania lub
przechodzenia do drogi publicznej za grzecznościową zgodą, przy braku sprzeciwu właściciela lub na podstawie
stosunku obligacyjnego z właścicielem nieruchomości sąsiedniej. W art. 145 § 1 KC chodzi bowiem o prawną
gwarancję trwałego dostępu nieruchomości do drogi publicznej, pozwalającą właścicielowi korzystać
z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem i właściwościami. Kryteria te spełnia dostęp do drogi publicznej za
pośrednictwem dróg niezaliczonych do dróg publicznych, do których dostęp jest powszechny i nieskrępowany dla
wszystkich.
Podzielając przestawione stanowisko, które na gruncie prawa publicznego pokrywa się z dostępem do drogi
publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 PlanZagospU, należy dodatkowo uwzględnić szczególną sytuację prawną
wnioskodawców, którą reguluje SpMieszkU, a w szczególności jej art. 4 ust. 4. Stanowi on, że właściciele lokali
niebędący członkami spółdzielni są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją
i utrzymaniem ich lokali, oraz eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych. Muszą także uczestniczyć
w wydatkach związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni, które są
przeznaczone do wspólnego korzystania przez osoby zamieszkujące w określonych budynkach lub na osiedlu.
Obowiązki te wykonują przez uiszczanie opłat na takich samych zasadach jak członkowie spółdzielni,
z zastrzeżeniem art. 5 SpMieszkU. Przepis ten ma niewątpliwie zastosowanie do właścicieli lokali mieszkalnych
niebędących członkami spółdzielni mieszkaniowej.
SN podkreślił, że skoro ustawodawca, przewidując, iż na osiedlu należącym do spółdzielni mieszkaniowej znajdują
się domy jednorodzinne lub mieszkania stanowiące odrębną własność, nałożył na ich właścicieli obowiązek
partycypacji w kosztach utrzymania pewnych elementów infrastruktury, to nie można przyjąć, że korzystanie z tych
elementów wymaga także orzeczenia sądowego w postaci ustanowienia drogi koniecznej. Z dotychczasowych
wywodów wynika, że art. 4 ust. 4 SpMieszkU ma zastosowanie do sytuacji prawnej wnioskodawców jako właścicieli
nieruchomości, zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. W dodanym ust. 6 art. 24(1) SpMieszkU,
którego treść odpowiada dotychczasowemu art. 26 ust. 2 SpMieszkU, wprowadzona została korekta polegająca na
tym, że obecnie właściciele lokali ponoszą koszty utrzymania nieruchomości spółdzielni mieszkaniowej przeznaczone
do wspólnego korzystania „na podstawie umowy ze spółdzielnią”. Korekta polega na tym, że obowiązek ustawowy
ponoszenia koszów podlega uzgodnieniu w umowie między właścicielami a spółdzielnią, przy czym właścicieli lokali
może przy zawarciu umowy reprezentować wspólnota mieszkaniowa.

Komentarz
Omawiana uchwała stanowi wykładnię art. 145 KC w zakresie definicji „odpowiedniego dostępu do drogi publicznej”.
Zagadnienie dostępu do drogi publicznej, jako dostęp prawny czy faktyczny, ma także znaczenie na gruncie
przepisów odnoszących do wydania decyzji o warunkach zabudowy. SN dokonał zresztą analizy zagadnienia
w kontekście całokształtu przepisów prawa, odnoszących się do dostępu do dróg publicznych. Dostęp gwarantowany
prawnie, o którym stanowi art. 145 KC, może w gruncie rzeczy polegać na realnym dostępie do drogi publicznej
poprzez drogę będącą pod zarządem podmiotu publicznego.

Uchwała SN z 28.1.2022 r., III CZP 19/22,

Uchwała SN stanowi wykładnię art. 145 KC dotyczącą 'odpowiedniego dostępu do drogi publicznej'. Wniosek o ustanowienie służebności drogi koniecznej został oddalony, a decyzja oparta jest na analizie przepisów prawa dotyczących dostępu do dróg publicznych. Prawny dostęp do drogi może polegać na realnym dostępie przez drogę publiczną pod zarządem podmiotu publicznego.