Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej a spór o własność działki

Postępowanie przed sądem cywilnym w sprawie stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości nie zawiesza postępowania administracyjnego dotyczącego legalizacji samowoli budowlanej. Organ administracji bierze pod uwagę dane z ksiąg wieczystych. Zawieszenie postępowania administracyjnego wynika z zależności od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Tematyka: postępowanie administracyjne, samowola budowlana, własność nieruchomości, postępowanie cywilne, zagadnienie wstępne, organ administracji, księgi wieczyste, legalizacja samowoli, nieruchomość, prawo budowlane

Postępowanie przed sądem cywilnym w sprawie stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości, nie uzasadnia
zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej. Dokonując
ustaleń na podstawie informacji z ksiąg wieczystych, organ administracji bierze pod uwagę te dane, które
z nich wynikają w dacie wydania decyzji.
Postępowanie administracyjne
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji nakazującej K.D.
rozbiórkę obiektu budowlanego. W ocenie organu wyniki toczących się przed Sądem Rejonowym w W. spraw:
z wniosku K.D. i A.D. z udziałem P.D. o zasiedzenie nieruchomości, na której znajduje się sporny obiekt oraz
o wydanie nieruchomości - z powództwa P.D. przeciwko K.D. i A.D., mają bezpośredni wpływ na postępowanie
administracyjne. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 KPA, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy
rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez
inny organ lub sąd. Postępowania cywilne zmierzają do ustalenia własności nielegalnie zabudowanej
nieruchomości a organ uznał tę okoliczność za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 KPA.
Na skutek zażalenia P.D. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie. Jak
stwierdzono, brak rozstrzygnięcia kwestii własności działki nie powoduje braku możliwości wydania decyzji. Inwestor
powinien legitymować się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane już w momencie
przystąpienia do realizacji inwestycji. Jednak przepisy ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r.
poz. 2351; dalej: PrBud) pozwalają na skierowanie decyzji o rozbiórce oprócz właściciela, także do inwestora lub
zarządcy obiektu budowlanego.
WSA: sprawca samowoli budowlanej musi ponieść odpowiedzialność
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.D. podzielając stanowisko organu, że wyniki
postępowań przed sądem cywilnym dotyczące prawa własności nieruchomości, na której znajduje się sporny obiekt
budowlany, nie stanowią zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 KPA. Ustalenie prawa własności
nieruchomości odbywa się w postępowaniu cywilnym. W postępowaniu administracyjnym, przed organami nadzoru
budowlanego, toczy się postępowanie w przedmiocie zgodności wybudowanego obiektu z prawem budowlanym.
Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4
KPA wyłącznie wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego nierozstrzygnięcie przez inny organ lub sąd
wyklucza zakończenie postępowania administracyjnego.
Sąd podkreślił, że z art. 52 PrBud wynika, iż w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej
może być inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości (zob. wyrok NSA z 19.4.2017 r., II OSK
2116/15,
). Jeśli inwestor samowolnie wybudował obiekt budowlany wówczas to on musi dokonać rozbiórki
i ponieść związane z tym niedogodności. W takich okolicznościach nieuzasadnione jest nałożenie nakazu rozbiórki
na właściciela nieruchomości i narażenie go na koszty i dolegliwą procedurę. Tym bardziej obowiązek rozbiórki
powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić
w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny
własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji
administracyjnych z tego powodu (zob. wyrok NSA z 24.5.2016 r., II OSK 2319/14,
).
NSA: stan prawny nieruchomości a zakończenie postępowania legalizacyjnego
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną K.D. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że fakt, iż wynik
innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym
mowa w art. 97 § 1 pkt 4 KPA. Przez zagadnienie wstępne rozumie się bowiem stan, w którym wydanie
orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd. Nie
chodzi jednak o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki, której
organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu lub sądu (zob.
wyrok NSA z 22.10.2021 r., I OSK 742/21,
). Jak wyjaśniono, powództwo o stwierdzenie zasiedzenia
nieruchomości jest powództwem o ukształtowanie prawa, a wyrok sądu cywilnego tworzy nowy lub zmienia
istniejący stan prawny. Nie może więc stanowić podstawy do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1
pkt 4 KPA, bowiem w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada stosowania stanu prawnego
i faktycznego w dacie podejmowania decyzji. Jeżeli więc z treści księgi wieczystej wynika, że skarżący nie jest
właścicielem nieruchomości, na której dokonał samowolnej zabudowy, a ujawniony w księdze wieczystej właściciel

tej nieruchomości nie wyraził zgody na jej zabudowę, to organy administracji publicznej nie mogą oczekiwać na wynik
spraw sądowych dotyczących prawa własności lub ograniczonych praw rzeczowych.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przed organami
nadzoru budowlanego sprawdzana jest zgodność realizacji obiektu budowlanego z prawem budowlanym.
Okoliczność posiadania lub nie przez inwestora prawa do zabudowy nieruchomości ma znaczenie nie tylko przy
ubieganiu się o pozwolenie na budowę, ale również w procesie legalizacji. Jeśli sprawca samowoli budowlanej nie
potrafi wykazać się takim prawem to nie ma podstaw, aby prawo chroniło go jeśli samowolnie wykonał obiekt, na
który nie mógłby uzyskać pozwolenia. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest prowadzić
postępowanie w oparciu o aktualny stan prawny nieruchomości (zob. wyrok NSA z 7.2.2019 r., II OSK 635/17,
).
NSA nie wykluczył, że rozstrzygnięcie sądu powszechnego będzie miało wpływ na przedmiot postępowania
w sprawie legalizacji samowoli budowlanej i może się stać podstawą do wznowienia postępowania
administracyjnego. Jednak podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego wyrażone w art. 97 § 1
KPA należy interpretować ścieśniająco, zaś samo pojęcie zagadnienia wstępnego związane jest
z uzależnieniem w sposób realny, a nie hipotetyczny rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od
rozstrzygnięcia tego zagadnienia. Jeżeli znany jest zarówno właściciel nieruchomości, na której znajduje się
obiekt budowlany będący przedmiotem prowadzonego przez organ postępowania, jak i jego inwestor, to tym
samym brak jest podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na występowanie zagadnienia wstępnego.
Wyrok NSA z 17.2.2022 r., II OSK 530/19,

NSA podkreślił, że wynik postępowań cywilnych dotyczących prawa własności nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu administracyjnym. Organ musi brać pod uwagę zgodność obiektu budowlanego z przepisami prawa budowlanego. Wyznaczenie właściciela nieruchomości jest kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy legalizacyjnej.