Wymogi formalne a merytoryczne badanie wniosku o zgodę na zbycie nieruchomości rolnej

Tematyka: wniosek, zgoda, zbycie, nieruchomość, rolna, formalne wymogi, merytoryczne badanie, organ administracji publicznej, decyzja administracyjna

Do wniosku o wydanie zgody na zbycie nieruchomości należy załączyć oświadczenie nabywcy
o zobowiązaniu się do prowadzenia działalności rolniczej na nabywanej nieruchomości. Jednak nawet jeśli
nabywca oświadczy, że zamierza przeznaczyć nieruchomość na cele budownictwa mieszkaniowego, to
ocena tego oświadczenia jest dokonywana dopiero na etapie wydawania decyzji administracyjnej, a nie
w ramach badania wymogów formalnych wniosku.
Wniosek o wyrażenie zgody na zbycie nieruchomości rolnej
A.U., A.B., J.B. oraz E.B.-S. zwrócili się do Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa
o wyrażenie zgody na zbycie udziałów we współwłasności nieruchomości rolnej. Organ wezwał wnioskodawców do
usunięcia braków formalnych poprzez złożenie oświadczenia, że nabywca zobowiązuje się do prowadzenia
działalności rolniczej na nabywanej nieruchomości. Gdy A.B. wyjaśnił, że załącznik nr 7 wniosku stanowi
oświadczenie nabywcy o planowanym sposobie użytkowania nabywanej nieruchomości, czyli jej podziale
i zabudowaniu budynkami wielorodzinnymi, Dyrektor Generalny poinformował wnioskodawców o pozostawieniu
wniosku bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych.
Skarga na bezczynność organu
A.U., A.B., J.B. oraz E.B.-S. wnieśli skargę na bezczynność organu w załatwieniu sprawy. Skarżący twierdzili, że
wniosek o wyrażenie zgody na zbycie udziałów we współwłasności nieruchomości rolnej spełnia wszystkie wymogi
formalne, zarówno te określone w art. 63 § 2 KPA, jak i art. 2a ust. 5b i ust. 5c ustawy z 11.4.2003 r. o kształtowaniu
ustroju rolnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 461; dalej: UstRolU). Organ powinien więc załatwić sprawę w drodze decyzji
administracyjnej, którą zbywcy nieruchomości mogliby zaskarżyć. W ocenie Skarżących przesłanka w postaci
zobowiązania się nabywcy nieruchomości rolnej do prowadzenia na niej działalności rolniczej, określona w art. 2a
ust. 4 pkt 1 lit. b UstRolU, wbrew stanowisku organu ma charakter merytoryczny, a nie formalny. W rezultacie
pomimo tego, że nabywca oświadczył, iż zamierza dokonać podziału nieruchomości rolnej i zabudować działki
budynkami wielorodzinnymi, nie ma podstaw do wzywania do złożenia oświadczenia o zobowiązaniu do innego
wykorzystania nabywanej nieruchomości. Istniały natomiast podstawy do wydania decyzji odmawiającej wyrażenia
zgody na nabycie nieruchomości rolnej.
Stanowisko Sądu I instancji
WSA w Warszawie stwierdził, że Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa dopuścił się
bezczynności i zobowiązał Organ do rozpatrzenia wniosku Skarżących. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że
bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie
podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale, pomimo istnienia
ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo
nie podjął stosownej czynności. Również nieuzasadnione pozostawienie wniosku bez rozpoznania stanowi
o nierozpoznaniu sprawy w terminie (zob. uchwała NSA z 3.9.2013 r., I OPS 2/13,
).
Wezwanie w trybie art. 64 § 2 KPA powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, wynikających
z przepisów regulujących te wymogi. Organ administracji publicznej nie może wykorzystać tego trybu do
merytorycznej oceny złożonego podania oraz jego załączników (zob. wyrok NSA z 26.9.2017 r., II OSK 1071/16,
). W ocenie Sądu organ bezpodstawnie zastosował art. 64 § 2 KPA w zw. z art. 2a ust. 4 UstRolU i pozostawił
wniosek Skarżących bez rozpoznania. To, jakie wymagania winien spełniać wniosek oparty o art. 2a ust. 4 pkt 1
UstRolU, poza elementami podania określonymi w art. 63 § 2 KPA, reguluje art. 2a ust. 5b i 5c UstRolU. Wymagania
te mają charakter wyłącznie formalnoprawny. Oznacza to, że organ jest uprawniony do wezwania wnioskodawcy do
usunięcia określonego braku wyłącznie wówczas, gdy wniosek nie zawiera któregoś z wymienionych w tych
przepisach elementów. Skarżący dołączyli jednak do swojego wniosku wymagane oświadczenie woli nabywcy
o sposobie dalszego użytkowania nabywanej nieruchomości rolnej, a organ, analizując jego treść, poddał w istocie to
oświadczenie ocenie merytorycznej na etapie badania warunków formalnych wniosku. W rezultacie Sąd stwierdził, że
Organ pozostawał w bezczynności, bowiem czynność materialno-techniczna, jaką jest pozostawienie wniosku bez
rozpoznania, nie może służyć merytorycznemu załatwieniu wniosku Skarżących.
NSA: Wymogi formalne a merytoryczne badanie wniosku
NSA oddalił skargę kasacyjną Organu, uznając, że wezwanie w trybie art. 64 § 2 KPA służy wyłącznie
usunięciu braków formalnych pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy

więc okoliczności, które Organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, i nie może zmierzać
do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (zob. wyrok NSA z 26.3.2021 r., II
GSK 258/21,
; z 5.12.2019 r., I GSK 1124/19,
). Badanie formalne wniosku służy bowiem ustaleniu
możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, a nie zakończenia go w określony
sposób.
W ocenie NSA wprowadzenie w UstRolU wymogu przedstawienia wraz z wnioskiem o wyrażenie zgody na zbycie
nieruchomości rolnej określonych załączników nie uprawnia organu do badania i oceny ich treści na etapie analizy
wymogów formalnych. Dopuszczenie merytorycznego badania wniosków o wyrażenie zgody na zbycie
nieruchomości rolnej i załączników do nich na etapie przyjmowania wniosku do rozpatrzenia prowadziłoby do
wydawania w tych postępowaniach wyłącznie zgód na zbycie nieruchomości rolnych. W efekcie przepisy regulujące
dalsze postępowanie na wypadek wydania decyzji negatywnej byłyby zbędne. Zdaniem NSA art. 2a ust. 5c pkt 4
UstRolU należy interpretować w ten sposób, że do wniosku o wydanie zgody na zbycie nieruchomości należy
załączyć oświadczenie nabywcy w przedmiocie zobowiązania się do prowadzenia działalności rolniczej na
nabywanej nieruchomości. Ocena tego, czy oświadczenie to daje podstawę do wydania decyzji o zgodzie na
zbycie nieruchomości, podlega badaniu dopiero na etapie wydawania decyzji administracyjnej, o której
mowa w art. 2a ust. 4 UstRolU.
Wyrok NSA z 3.2.2022 r., I OSK 1582/21,

NSA oddalił skargę kasacyjną Organu, uznając, że wezwanie w trybie art. 64 § 2 KPA służy wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy więc okoliczności, które Organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Badanie formalne wniosku służy bowiem ustaleniu możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, a nie zakończenia go w określony sposób.