Kwalifikacja pisma w postępowaniu administracyjnym

Publikacja dotyczy kwalifikacji pisma w postępowaniu administracyjnym. Analizuje sytuację, w której niejasne jest, czy pismo stanowi podanie czy skargę. Przedstawia przypadek wniosku o kontrolę budowy sąsiedniego budynku oraz rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego. Omawia stanowisko Sądu I instancji oraz decyzję NSA w sprawie podania czy skargi. Przedstawia minimalne wymogi decyzji administracyjnej i interpretację NSA.

Tematyka: kwalifikacja pisma, postępowanie administracyjne, kontrola budowy, organy nadzoru budowlanego, podanie, skarga, minimalne wymogi decyzji administracyjnej, KPA, NSA

Publikacja dotyczy kwalifikacji pisma w postępowaniu administracyjnym. Analizuje sytuację, w której niejasne jest, czy pismo stanowi podanie czy skargę. Przedstawia przypadek wniosku o kontrolę budowy sąsiedniego budynku oraz rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego. Omawia stanowisko Sądu I instancji oraz decyzję NSA w sprawie podania czy skargi. Przedstawia minimalne wymogi decyzji administracyjnej i interpretację NSA.

Jeśli z pisma jednoznacznie nie wynika, czy stanowi ono podanie złożone w indywidualnej sprawie
administracyjnej, czy skargę w trybie skargowo-wnioskowym, to należy przyjąć, że chodzi o podanie.
Wniosek o kontrolę budowy sąsiedniego budynku
Ze względu na planowaną budowę G.K. złożył wniosek o przeprowadzenie kontroli zrealizowanej inwestycji na
sąsiedniej działce pod kątem zgodności z projektem budowlanym oraz obowiązującymi przepisami. Powiatowy
Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) po przeprowadzeniu postępowania kontrolno-wyjaśniającego
poinformował wnioskodawcę, że budynek został usytuowany zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta J., zatwierdzonym
projektem budowlanym, ustaleniami miejskiego plany zagospodarowania przestrzennego oraz § 12 ust. 1 i § 271 ust.
1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.4.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać
budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). G.K. złożył wniosek o uzasadnienie stanowiska Organu,
a następnie wniósł zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Wojewódzki Inspektor
Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB) odmówił uwzględnienia tego wniosku, traktując kwestionowane pismo jako
zawiadomienie o sposobie załatwienia pisma wnioskodawcy. Organ przyjął, że pismo PINB nie może być uznane za
decyzję, gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia rozumianego jako przesądzenie przez Organ o udzieleniu określonemu
podmiotowi uprawnienia bądź o nałożeniu na niego obowiązku. G.K. wniósł jednak skargę, twierdząc, że PINB winien
wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skarżący złożył bowiem wniosek o wszczęcie
postępowania administracyjnego, a nie skargę w trybie skargowo-wnioskowym.
Stanowisko Sądu I instancji
WSA w Gliwicach oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że zarzuty dotyczące nielegalności budowy
mogą być przedmiotem postępowania kontrolnego, regulowanego w art. 81 ust. 1 i 4, art. 81 a i art. 81c ustawy
z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351; dalej: PrBud), jak i postępowania jurysdykcyjnego
w trybie określonym w art. 48, art. 49f bądź art. 50-51 PrBud. Pismo Skarżącego skierowane do PINB nie
wskazywało wprost na żądanie podjęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej i Organ mógł potraktować je
jako sygnał do podjęcia z urzędu czynności kontrolnych, prowadzonych na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 PrBud.
Dlatego za trafne uznano stanowisko WINB, który odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia od pisma
Skarżącego, skoro PINB uznał, że pismo to nie ma charakteru wniosku o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego.
NSA: Podanie czy skarga?
NSA oddalił skargę kasacyjną, uznając, że zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada
prawu. Wbrew stanowisku Sądu I instancji pismo PINB stanowiło w istocie decyzję administracyjną, którą
załatwiono sprawę wszczętą na skutek podania Skarżącego. O tym, że następstwem pisma Skarżącego było
wszczęcie postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie administracyjnej, a nie postępowania
uregulowanego przepisami działu VIII KPA, świadczą czynności, które podjął Organ administracji. PINB
zapewnił udział w postępowaniu stronom, czyli Skarżącemu i właścicielowi sąsiedniej działki, oraz zawiadamiał te
osoby o poszczególnych czynnościach, czym spełniał wymogi wynikające z art. 10 § 1 KPA i art. 79 § 1 KPA.
Sprawa, w której wszczęto postępowanie administracyjne, należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego,
zaś w takiej sprawie mogą one wydawać postanowienia i decyzje. Z pisma Skarżącego wynikało, że domaga się
podjęcia on czynności z uwagi na naruszenie przy budowie obiektu na działce sąsiada projektu budowlanego
i wskazanych przez G.K. przepisów. W ocenie NSA nie ma istotnego znaczenia fakt, że przepisy PrBud przewidują
możliwość przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego czynności kontrolnych. Uprawnienie do
przeprowadzania czynności kontrolnych jest szczególnym uprawnieniem organów nadzoru budowlanego, które może
być wykonywane także w sprawach administracyjnych, załatwianych przez te organy poprzez wydanie decyzji
administracyjnych. W rezultacie ani żądanie skierowane do organu nadzoru budowlanego przeprowadzenia
czynności kontrolnych, ani przeprowadzenie takich czynności przez taki organ nie przesądza, że nie zostało
wszczęte postępowanie administracyjne.
Minimalne wymogi decyzji
NSA uznał, że z art. 233-235 KPA wynika, iż wątpliwości co do tego, czy podanie stanowi podanie złożone
w indywidualnej sprawie administracyjnej, czy skargę w postępowaniu uregulowanym w dziale VIII KPA,
powinny być rozstrzygane na rzecz przyjęcia, że chodzi o podanie w sprawie administracyjnej. Z art. 233 KPA
wynika, że skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania
administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę, i wszystkie
wskazane wymogi zostały spełnione w tej sprawie. A skoro zostało wszczęte postępowanie administracyjne,



to co do zasady powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Choć pismo PINB nie spełnia
wszystkich wymogów formalnych decyzji administracyjnej, określonych w art. 107 KPA, to w orzecznictwie NSA
przyjmuje się, że do uznania aktu organu administracji za decyzję wystarczy spełnienie przez ten akt czterech
minimalnych wymogów decyzji administracyjnej. Są nimi: oznaczenie organu administracji wydającego akt,
wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji
(zob. wyrok NSA z 23.6.2021 r., I GSK 1969/18, 
; z 26.4.2021 r., I OSK 231/21, 
). W ocenie NSA pismo
PINB spełnia te minimalne wymogi również w zakresie rozstrzygnięcia, Organ nadzoru budowlanego w istocie uznał
bowiem, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestora jakichkolwiek obowiązków.
W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że pismo G.K., określone jako „wniosek o uzasadnienie”, stanowiące reakcję
Skarżącego na tę decyzję, było odwołaniem, i to pismo zostało wniesione w terminie. W rezultacie wniosek
o przywrócenie terminu do złożenia odwołania był bezprzedmiotowy i dopuszczalne było rozstrzygnięcie, które
przyjęto w zaskarżonym postanowieniu, czyli odmowa przywrócenia terminu. W konsekwencji WINB powinien
rozpoznać odwołanie Skarżącego jako odwołanie od decyzji zawartej w piśmie PINB.
Wyrok NSA z 15.2.2022 r., II OSK 654/21, 








Publikacja podsumowuje, że pismo PINB stanowiło decyzję administracyjną, a nie zawiadomienie. NSA uznał, że pismo Skarżącego spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego. Analizuje również minimalne wymogi decyzji administracyjnej według KPA. Wyjaśnia, dlaczego pismo PINB spełnia te wymogi. Podkreśla, że pismo G.K. było odwołaniem od decyzji PINB. Wyrok NSA potwierdził prawidłowość postępowania organów nadzoru budowlanego.