W postępowaniu administracyjnym nie ma prekluzji dowodowej

Tematyka: postępowanie administracyjne, dowody, prekluzja dowodowa, art. 80 KPA, WSA Gdańsk

W świetle przepisu art. 80 KPA niedopuszczalna jest sytuacja, w której o mocy dowodowej określonego
dowodu decydować ma czas, w którym został on przedłożony organowi w trakcie trwającego postępowania
administracyjnego. Przepisy KPA nie wprowadzają bowiem zasady prekluzji dowodowej, rozumianej jako
dopuszczalność przedstawienia dowodów wyłącznie na określonym etapie postępowania. Nie można zatem
negować wiarygodności dowodu tylko z tej przyczyny, że strona złożyła go dopiero po zapoznaniu się
z wynikami przeprowadzonej kontroli.
Stan faktyczny
WSA w Gdańsku rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO)
w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Wydanym wyrokiem
uchylił zaskarżoną decyzję. W sprawie tej przeprowadzono kontrolę w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji
oświatowej w 2015 r., przeznaczonej na dofinansowanie Szkoły prowadzonej przez Fundację. W badanym okresie
otrzymała ona z budżetu Miasta w 2015 r. dotację na prowadzenie Szkoły na podstawie przepisów ustawy z 7.9.1991
r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1915; dalej: OświatU) oraz zgodnie z procedurą określoną uchwałą.
Otrzymana dotacja została wykorzystana przez Fundację w całości.
Podczas przeprowadzonej kontroli ujawniono nieprawidłowości w zakresie wydatkowania środków z dotacji w łącznej
wysokości 77.102,21 zł, polegające na ich wykorzystaniu niezgodnie z przepisem art. 80 ust. OświatU. W związku
z brakiem zwrotu ww. kwoty Prezydent Miasta wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie
określenia kwoty dotacji oświatowej otrzymanej w 2015 r., podlegającej zwrotowi w części wykorzystanej przez
Fundację niezgodnie z przeznaczeniem. Prezydent określił decyzją wysokość dotacji wykorzystanej przez Fundację
niezgodnie z przeznaczeniem na sumę 77.102,21 zł oraz nakazał jej zwrot wraz z odsetkami w terminie od dnia
przekazania dotacji z budżetu Gminy Miasta do dnia zapłaty.
Po rozpatrzeniu wniesionego przez stronę odwołania SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę
do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji. Ten wydał decyzję zobowiązującą do zwrotu dotacji, ale
w zmniejszonej wysokości. Organ stwierdził, że Fundacja w 2015 r. wykorzystała dotację niezgodnie z wymogami art.
80 ust. 3d OświatU z uwagi na zaliczenie w poczet dotacji wydatków poniesionych na wynagrodzenie pracowników
szkoły za 12.2015 r. oraz wydatków poniesionych na składki ZUS od wynagrodzeń pracowników za ten miesiąc. Za
prawidłowo rozliczone w ramach udzielonej dotacji Organ uznał natomiast kwoty poniesione przez stronę na spłatę
rat leasingowych oraz koszty eksploatacyjne autobusu dowożącego dzieci do szkoły. Decyzja ta została następnie
utrzymana w mocy przez SKO. Ostatecznie decyzję zaskarżono do Sądu.
Stanowisko WSA
Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, co uzasadniało jej uchylenie przez WSA w Gdańsku.
W rozpoznawanej sprawie spór między stronami sprowadzał się do oceny zasadności nałożenia na stronę obowiązku
zwrotu udzielonej dotacji oświatowej, a w szczególności tego, czy po stronie Fundacji istniał obowiązek zwrotu dotacji
w części, w jakiej została ona wykorzystana na pokrycie wydatków związanych z wypłatą wynagrodzeń za 12.2015 r.
We wniesionym środku zaskarżenia strona nie podważała natomiast ustaleń organów w zakresie, w jakim stwierdziły
one, że w poczet udzielonej dotacji nie można było zaliczyć wydatków poniesionych na składki z ubezpieczenia
społecznego od wynagrodzenia wypłaconego w 12.2015 r. W sprawie nie jest kwestionowane, że sama wypłata
wynagrodzeń mieści się w ramach realizacji celów, na które Fundacji została przyznana dotacja oświatowa. Organy
administracyjne stanęły natomiast na stanowisku, że wypłata wynagrodzenia za grudzień, dokonana w tym samym
miesiącu, narusza wyrażoną w art. 80 ust. 3d OświatU regułę wydatkowania dotacji. Zdaniem Organów poniesiony
przez Skarżącą koszt nie został bowiem wydatkowany na pokrycie bieżących wydatków prowadzonej przez Fundację
Szkoły. W ocenie Sądu rozpoznającego skargę zaprezentowane w zaskarżonej decyzji wnioskowanie Organu
odwoławczego, odnoszące się do prawidłowości rozliczenia wypłaconych wynagrodzeń z dotacji udzielonej za 2015
r., jest w świetle zebranego materiału dowodowego wnioskowaniem nieuprawnionym i zbyt daleko idącym.
Z art. 7 i art. 77 § 1 KPA wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału
dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W postępowaniu
administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Organ administracji jako
gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków
dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy, przy czym aktywna rola organu administracji
publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno

podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, jak i gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub
dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody,
które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy.
Z kolei wyrażona w art. 80 KPA zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania
analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co innymi
słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich
dowodów w sprawie. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien
uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące
okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub tych niespornych. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej
ocenie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz
z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze
sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności.
To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można w przekonujący sposób
twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez
stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub
doświadczenia życiowego.
Art. 80 ust. 3d pkt 1 OświatU oraz art. 80 ust. 2, 2b, 2c i 3-3b OświatU stanowią, że opisane tam dotacje są
przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub
placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane
wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących (…). SKO upatrywało naruszenia wskazanego przepisu w stwierdzeniu,
że poniesiony przez Fundację wydatek na wypłatę wynagrodzenia za 12.2015 r. nie miał charakteru bieżącego.
W ocenie Organu wydatek ten, zgodnie z ustalonymi zasadami wypłaty wynagrodzeń, powinien zostać poniesiony
w 1.2016 r., a zatem nie mógł podlegać rozliczeniu w dotacji oświatowej przyznanej na rok 2015. Kontrolując decyzję
Organu I instancji, SKO stwierdziło przy tym, że złożony przez stronę dokument, mający wskazywać na zmianę
zasad wypłaty wynagrodzenia za 12.2015 roku, został sporządzony w celu usprawiedliwienia pełnego wykorzystania
dotacji za wskazywany 2015 rok.
Analiza argumentacji zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji Organu odwoławczego wskazuje zatem, że
kwestionował on dopuszczalność wypłaty wynagrodzenia za 12.2015 r. w tym właśnie miesiącu z uwagi na
niezgodność takiego działania z dotychczas ustaloną praktyką wypłaty wynagrodzeń. Wyrażał wątpliwości wobec
jednego z dokumentów złożonych do akt sprawy, a mianowicie uchwały z 1.12.2015 r., zmieniającej zasady
wynagradzania pracowników.

Komentarz
Komentowane orzeczenie zawiera istotną wykładnię przepisów odnoszących się do postępowania dowodowego,
w tym przepisu art. 80 KPA. WSA zwrócił uwagę, że w świetle przepisu art. 80 KPA niedopuszczalna jest sytuacja,
w której o mocy dowodowej określonego dowodu decydować ma czas, w którym został on przedłożony organowi
w trakcie trwającego postępowania administracyjnego. Przepisy KPA nie wprowadzają bowiem zasady prekluzji
dowodowej rozumianej jako dopuszczalność przedstawienia dowodów wyłącznie na określonym etapie
postępowania. Orzeczenie nie jest prawomocne.

Wyrok WSA w Gdańsku z 10.5.2022 r., I SA/Gd 75/22,

WSA zwrócił uwagę, że w świetle przepisu art. 80 KPA niedopuszczalna jest sytuacja, w której o mocy dowodowej określonego dowodu decydować ma czas, w którym został on przedłożony organowi w trakcie trwającego postępowania administracyjnego. Przepisy KPA nie wprowadzają bowiem zasady prekluzji dowodowej rozumianej jako dopuszczalność przedstawienia dowodów wyłącznie na określonym etapie postępowania. Orzeczenie nie jest prawomocne.