Dostęp do informacji publicznej a prawo do prywatności osoby fizycznej
Osoby pełniące funkcje publiczne posiadają określone uprawnienia decyzyjne, które pozwalają na działanie w sferze publicznej. Artykuł omawia kontrowersje związane z dostępem do informacji publicznej a prawem do prywatności osób fizycznych, analizując stanowiska Spółki, Skarżącego oraz sądu administracyjnego. Podkreśla się znaczenie proporcjonalności ograniczeń w prawie do informacji publicznej oraz konieczność ochrony dóbr osobistych.
Tematyka: dostęp do informacji publicznej, prawo do prywatności, osoby pełniące funkcje publiczne, ograniczenia, proporcjonalność, ochrona dóbr osobistych
Osoby pełniące funkcje publiczne posiadają określone uprawnienia decyzyjne, które pozwalają na działanie w sferze publicznej. Artykuł omawia kontrowersje związane z dostępem do informacji publicznej a prawem do prywatności osób fizycznych, analizując stanowiska Spółki, Skarżącego oraz sądu administracyjnego. Podkreśla się znaczenie proporcjonalności ograniczeń w prawie do informacji publicznej oraz konieczność ochrony dóbr osobistych.
Cechą wyróżniającą osoby pełniące funkcje publiczne jest posiadanie przez nie określonego zakresu uprawnień (kompetencji decyzyjnych), pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Zaskarżona decyzja Przedmiotem kontroli WSA w Rzeszowie była decyzja A. S.A. w (...) (dalej: Spółka), wydana w październiku 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. 13.9.2021 r. Stowarzyszenie (dalej: Skarżący) skierowało na adres e-mail Spółki wniosek o udostępnienie informacji publicznej, obejmującej podanie wysokości najniższego oraz najwyższego wynagrodzenia piłkarzy w sezonie 2021/2022 rozgrywek trzeciej ligi w ujęciu miesięcznym, bez podania imienia i nazwiska konkretnego piłkarza. Decyzją wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: DostInfPubU) Spółka odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej z uwagi na prywatność osób fizycznych (tu: piłkarzy). Stanowisko Spółki W uzasadnieniu wskazano, że prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniom, m.in. wynikającym z art. 5 ust. 1 i 2 DostInfPubU, tj. związanym z ochroną prywatności osoby fizycznej. Zdaniem Spółki udostępnienie danych obejmujących przedmiotowy wniosek Stowarzyszenia umożliwiłoby identyfikację poszczególnych osób otrzymujących wynagrodzenie od Spółki. Tym samym udzielenie wnioskowanej informacji nie było w jej ocenie możliwe ze względu na prywatność osób, których informacja ta dotyczyła. Sprawy dotyczące ochrony dóbr osobistych są bowiem sprawami szczególnymi - zawierają szereg opisów stanu faktycznego, których skutkiem byłoby naruszenie dóbr osobistych, a więc wartości podlegających ochronie w najwyższym stopniu, w szczególności takich jak: zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko, pseudonim, wizerunek tajemnica korespondencji oraz nietykalność mieszkania. W tej sytuacji charakterystyka sytuacyjna tworzyła ryzyko naruszenia prawa do prywatności osób fizycznych. W ocenie Spółki należało uznać, że wnioskowane informacje mają bezsprzecznie charakter poufny uzasadniający ich ochronę, a w konsekwencji - odmówić ich udostępnienia. Pogląd Skarżącego Skarżący nie skorzystał co prawda z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, niemniej wniósł skargę na przedmiotową decyzję do WSA w Rzeszowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie m.in. art. 5 DostInfPubU. Dostęp do informacji publicznej i jego ograniczenia W pierwszej kolejności WSA w Rzeszowie wskazał, że DostInfPubU konkretyzuje konstytucyjnie zagwarantowane prawo obywateli do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, które obejmują również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje zaś dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Natomiast ograniczenie ww. prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób, a także podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzegł potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Ograniczając pewną sferę wolności i praw konstytucyjnych obywatela, przepisy ustawy należy wykładać w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa, porządek publiczny i bezpieczeństwo). W tym kontekście WSA w Rzeszowie zauważył, iż art. 5 DostInfPubU wskazuje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych lub tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jak podkreślił WSA w Rzeszowie nie można jednak uznać, aby art. 5 DostInfPubU zawierał wyczerpujący katalog przyczyn, które w konkretnej sprawie mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji wytworzonych, odnoszących się czy będących w posiadaniu podmiotów publicznych. Istnieją bowiem również inne wartości, których ochrona uzasadnia zastosowanie ograniczeń. Przepis ten jest adresowany nie tylko do ustawodawcy, umożliwiając wprowadzanie ustawami generalnych i abstrakcyjnych ograniczeń prawa do informacji, lecz również do sądów, które na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy są upoważnione do uznania, że z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji. Następnie WSA w Rzeszowie zwrócił uwagę, iż krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie jest ograniczony wyłącznie do tych, które mieszczą się w pojęciu „organów władzy publicznej”, lecz obejmuje również inne podmioty, w szczególności, jak o tym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 DostInfPubU, reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą, w rozumieniu ustawy z 16.2.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 275). Celem takiej regulacji było zobowiązanie do udzielenie informacji publicznej wszystkich podmiotów gospodarczych, nad którymi kontrolę sprawują Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a więc zarówno tych zorganizowanych w formie np. państwowych osób prawnych, jak i spółek handlowych kontrolowanych przez państwo (wyrok WSA w Gdańsku z 13.11.2018 r., II SAB/Gd 87/18, ). Osoba pełniąca funkcje publiczne - próba zdefiniowania WSA w Rzeszowie podkreślił, że ustawodawca nie zdecydował się na zdefiniowanie pojęcia „osoby pełniącej funkcje publiczne”. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że „osobą pełniącą funkcje publiczne” i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym, albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym albo majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W ocenie WSA w Rzeszowie wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (wyrok WSA w Krakowie z 26.6.2014 r., II SA/Kr 663/14, ). Przenosząc powyższe rozważania na temat prawidłowego rozumienia ustawowego pojęcia „osoba pełniąca funkcje publiczne” WSA w Rzeszowie przyjął, że zawodnicy-piłkarze nie spełniają wskazanych powyżej kryteriów uznania ich za takie osoby. Dlatego też - zdaniem WSA w Rzeszowie - zasadnie odmówiono udzielenia odpowiedzi na zapytanie o wynagrodzenie tych sportowców. Z tych przyczyn WSA w Rzeszowie oddalił skargę na decyzję Spółki. Komentarz Jak wskazał WSA w Rzeszowie w analizowanym wyroku, prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom. Jedną z takich granic wyznacza prawo do prywatności osoby fizycznej, które należy rozumieć przez pryzmat pojęcia „osoba pełniąca funkcje publiczne”. Decyzją samego ustawodawcy osoba należąca do tej kategorii podmiotów nie korzysta bowiem z prawa do prywatności, a prawo do informacji publicznej o tej osobie nie podlega ograniczeniu z uwagi na ww. kryterium. A contrario osoba nienależąca do kręgu osób pełniących funkcje publiczne (tu: piłkarz) korzysta z ochrony prawa do prywatności, a w konsekwencji dostęp do informacji publicznej o niej (tu: na temat wysokości wynagrodzeń) jest ograniczony. Do takich wniosków doszedł WSA w Rzeszowie po zbadaniu konkretnych okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy. Wyrok WSA w Rzeszowie z 3.3.2022 r., II SA/Rz 1680/21,
Prawo dostępu do informacji publicznej nie jest absolutne i podlega ograniczeniom, w tym ochronie prywatności osób fizycznych. Sąd administracyjny potwierdził, że osoby pełniące funkcje publiczne nie korzystają z prawa do prywatności, co stanowi istotną kwestię w kontekście dostępu do informacji publicznej o nich.