Władztwo planistyczne gminy

Kwestia wpływu uchwalenia planu na wartość ekonomiczną działki nie stanowi kryterium oceny legalności planu, ponieważ oczywiste jest, iż kwestia ewentualnego obniżenia wartości nieruchomości może być między stronami sporna. Do rozstrzygnięcia tych sporów właściwe są sądy powszechne. Rada Gminy przyjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi W. w rejonie ulic W. i K. W § 4 uchwały ustalono m.in. przeznaczenie terenów na infrastrukturę techniczną: telekomunikację. R.G. wniósł skargę, podnosząc, że jest właścicielem działki i domaga się stwierdzenia nieważności planu miejscowego w zakresie dopuszczającym lokalizację obiektów związanych z telekomunikacją na terenie działki. W zarzutach skargi wskazał m.in. na naruszenie Konstytucji poprzez nadmierne i nieuzasadnione ograniczenie możliwości korzystania ze swojej nieruchomości, nieuzasadnioną ingerencję w przysługujące mu prawo własności oraz obniżenie wartości rynkowej nieruchomości. Organ nie zgodził się z zarzutami i wyjaśnił, że przeznaczenie dla części obszaru działki w miejscowym planie zostało ustalone na podstawie istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, dlatego trudno mówić o ograniczeniu prawa własności ponad stan faktyczny, który istniał przed uchwaleniem planu. Organ podkreślił, że w przedmiotowym planie miejscowym podtrzymano tylko istniejące zagospodarowanie. WSA stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazał, że teoretycznie może dojść do naruszenia postanowieniami planu także interesu prawnego właściciela nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie obszaru, co do którego plan sporządzono, jeżeli ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. Z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ poprzez przyjęcie planu obejmującego tereny bezpośrednio sąsiadujące z nieruchomością Skarżącego został na niego nałożony obowiązek znoszenia sposobów zagospodarowania tych terenów, które odpowiadać będą ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny Skarżącego, determinuje jedynie dopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi, jednakże nie przesądza samodzielnie o wadliwości przyjętego aktu prawa miejscowego. Możliwa jest bowiem taka sytuacja faktyczna, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie Skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Zgodnie z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 140 KC właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Powyższe oznacza, iż prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi, dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności, są m.in. regulacje zawarte w ustawie z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503), upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 PlanZagospU). Z powyższego wynika, iż plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Plany ustalają bowiem możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice wykonywania przez jednostkę prawa własności. Jedynie w tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Należy pamiętać, że rada gminy korzysta z tzw. władztwa planistycznego, a więc decyduje o kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na terenie gminy. Sprawując władztwo planistyczne, gmina musi mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wyżej cenione wartości, np. potrzeby interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny każdorazowo ciąży obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego.

Tematyka: władztwo planistyczne, plan zagospodarowania przestrzennego, wartość ekonomiczna działki, prawo własności, interes publiczny, Sąd Administracyjny, naruszenie prawa, granice władztwa planistycznego, interes społeczny, uchwała planistyczna

Kwestia wpływu uchwalenia planu na wartość ekonomiczną działki nie stanowi kryterium oceny legalności
planu, ponieważ oczywiste jest, iż kwestia ewentualnego obniżenia wartości nieruchomości może być
między stronami sporna. Do rozstrzygnięcia tych sporów właściwe są sądy powszechne.
Opis stanu faktycznego
Rada Gminy przyjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części
wsi W. w rejonie ulic W. i K. W § 4 uchwały ustalono m.in. przeznaczenie terenów na infrastrukturę techniczną:
telekomunikację. R.G. wniósł skargę, podnosząc, że jest właścicielem działki i domaga się stwierdzenia nieważności
planu miejscowego w zakresie dopuszczającym lokalizację obiektów związanych z telekomunikacją na terenie
działki. W zarzutach skargi wskazał m.in. na naruszenie Konstytucji poprzez nadmierne i nieuzasadnione
ograniczenie możliwości korzystania ze swojej nieruchomości, nieuzasadnioną ingerencję w przysługujące mu prawo
własności oraz obniżenie wartości rynkowej nieruchomości.
Stanowisko Organu
Organ nie zgodził się z zarzutami i wyjaśnił, że przeznaczenie dla części obszaru działki w miejscowym planie
zostało ustalone na podstawie istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, dlatego trudno mówić o ograniczeniu
prawa własności ponad stan faktyczny, który istniał przed uchwaleniem planu. Organ podkreślił, że w przedmiotowym
planie miejscowym podtrzymano tylko istniejące zagospodarowanie.
Stanowisko WSA
WSA stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazał, że teoretycznie może dojść do
naruszenia postanowieniami planu także interesu prawnego właściciela nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie
obszaru, co do którego plan sporządzono, jeżeli ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich
nieruchomości. Z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ poprzez przyjęcie planu
obejmującego tereny bezpośrednio sąsiadujące z nieruchomością Skarżącego został na niego nałożony obowiązek
znoszenia sposobów zagospodarowania tych terenów, które odpowiadać będą ustaleniom miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny Skarżącego,
determinuje jedynie dopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi, jednakże nie przesądza samodzielnie
o wadliwości przyjętego aktu prawa miejscowego. Możliwa jest bowiem taka sytuacja faktyczna, gdy naruszony
zostaje interes prawny lub uprawnienie Skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 140 KC właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem
innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym że
przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Powyższe oznacza, iż prawo
własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń.
Własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to
istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej ingerencji
w sferę praw i wolności jednostki w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem
pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone
ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi, dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności, są m.in.
regulacje zawarte w ustawie z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz.
503), upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1
PlanZagospU). Z powyższego wynika, iż plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę
wykonywania prawa własności. Plany ustalają bowiem możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości,
a przez to określają granice wykonywania przez jednostkę prawa własności. Jedynie w tak określonych granicach
właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy.
Należy pamiętać, że rada gminy korzysta z tzw. władztwa planistycznego, a więc decyduje o kształtowaniu
i prowadzeniu polityki przestrzennej na terenie gminy. Sprawując władztwo planistyczne, gmina musi mieć na
uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wyżej cenione
wartości, np. potrzeby interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny każdorazowo ciąży
obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej takie
określenie w planie terenu infrastruktury technicznej (telekomunikacji) nie narusza jakichkolwiek przepisów
określających granicę władztwa planistycznego gminy. Odnośnie przeznaczenia terenu oznaczonego w planie
symbolem T zauważyć należy, iż te postanowienia aktu prawa miejscowego dotyczą działki gruntu, która już
w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały była wykorzystywana na cele infrastruktury technicznej, i na której

zlokalizowana była i jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Przypomnieć także należy, iż niezależnie od
postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ewentualne wzniesienie tego rodzaju obiektów
podlegać będzie reglamentacji wynikającej z przepisów ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r.
poz. 2351). Zarówno na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, jak i w czasie eksploatacji urządzeń weryfikacji
podlegać będzie to, czy inwestor zamierza zrealizować budowę urządzeń powodujących emisję pól
elektromagnetycznych o parametrach przekraczających dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych,
charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych, określone w przepisach prawa.
Za nietrafne należy także uznać zarzuty dotyczące rzekomego preferowania interesu pojedynczych właścicieli ponad
interes społeczny. W ocenie WSA uwzględnienie interesu społecznego wyraża się właśnie w dopuszczeniu lokalizacji
na przedmiotowym terenie inwestycji celu publicznego, a naruszeniem tego byłoby postulowane przez stronę
skarżącą generalne wyeliminowanie możliwości wznoszenia obiektów telekomunikacyjnych, w tym stacji bazowych
telefonii, jedynie ze względu na subiektywne zastrzeżenia właściciela nieruchomości sąsiedniej. Odnosząc się do
argumentacji wskazującej na potencjalne obniżenie wartości nieruchomości Skarżącego, należy wskazać, iż kwestia
wpływu uchwalenia planu na wartość ekonomiczną działki nie stanowi kryterium oceny legalności planu, ponieważ
oczywistym jest, iż kwestia ewentualnego obniżenia wartości nieruchomości może być między stronami sporna, lecz
do rozstrzygnięcia tych sporów właściwe są sądy powszechne. Podnoszona w skardze okoliczność, iż Skarżący
w innych postępowaniach starał się nie dopuścić do powstania w sąsiedztwie jego nieruchomości stacji bazowej
telefonii komórkowej nie ma jakiegokolwiek znaczenia prawnego dla oceny zgodności z prawem miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wprost wynika z faktu, iż ustawodawca nie powiązał
dopuszczalności prowadzenia procedury planistycznej z wynikami postępowań w sprawach indywidualnych,
dotyczących lokalizacji inwestycji na terenach objętych taką procedurą.

Komentarz
Wyrok WSA stanowi o rozstrzygnięciu w zakresie naruszenia przez gminę władztwa planistycznego, które obok
wadliwości procedury planistycznej stanowi podstawę podważenia ważności miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego. Opierając się na zarzutach skargi, Sąd doszedł do ogólnych wniosków, zgodnie z którymi
o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne
i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Zarówno zastrzeżenia wynikające z postępowań prowadzonych
w innych trybach, w tym administracyjnych, jak również potencjalna możliwość wystąpienia z roszczeniem
odszkodowawczym do sądu powszechnego z tytułu obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem
planu miejscowego, nie mają wpływu na władztwo planistyczne gminy. Wynika to z faktu, że kontrola sądu
w sprawach dotyczących zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności
dokonywanych przez organ rozstrzygnięć, i ogranicza się wyłącznie do badania zgodności podejmowanych uchwał
z prawem.

Wyrok WSA w Poznaniu z 24.2.2022 r., II SA/Po 703/21,

Wyrok WSA stanowi o rozstrzygnięciu w zakresie naruszenia przez gminę władztwa planistycznego, które obok wadliwości procedury planistycznej stanowi podstawę podważenia ważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opierając się na zarzutach skargi, Sąd doszedł do ogólnych wniosków, zgodnie z którymi o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Zarówno zastrzeżenia wynikające z postępowań prowadzonych w innych trybach, w tym administracyjnych, jak również potencjalna możliwość wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym do sądu powszechnego z tytułu obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, nie mają wpływu na władztwo planistyczne gminy. Wynika to z faktu, że kontrola sądu w sprawach dotyczących zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych przez organ rozstrzygnięć, i ogranicza się wyłącznie do badania zgodności podejmowanych uchwał z prawem.