Kwestionowanie porozumienia nie uzasadnia odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za przejętą działkę

Tematyka: porozumienie, odszkodowanie, postępowanie administracyjne, art. 61a KPA, GospNierU

Jeśli strona podważa treść porozumienia w zakresie ustalenia odszkodowania, jego zawarcie nie może
stanowić oczywistej przyczyny uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku
o ustalenie odszkodowania na postawie art. 129 ust. 5 pkt. 1 GospNierU. W postanowieniu wydanym w trybie
art. 61a § 1 KPA organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny i nie może
formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.
Wniosek o odszkodowanie
W 1998 r. Wójt Gminy K. zatwierdził podział nieruchomości należącej do E.N. i J.N., a nowopowstała działka została
przeznaczona pod ulicę. W 2020 r. małżonkowie N. wystąpili z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, jednak
Starosta odmówił wszczęcia postępowania, uznając, że zostało ono już uzgodnione w drodze porozumienia.
Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Organu I instancji. Jak wyjaśniono z przepisów ustawy z 21.8.1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899; dalej: GospNierU) wynika, że w pierwszej kolejności
odszkodowanie podlega uzgodnieniu pomiędzy ich dotychczasowym właścicielem a podmiotem publicznoprawnym,
który przejął działki. Jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie, wówczas na wniosek właściciela odszkodowanie jest ustalane
przez starostę w drodze decyzji, według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Organ
wskazał, że w 2004 r. małżonkowie N. zawarli porozumienie z Gminą K., które dotyczyło zrzeczenia się
odszkodowania za przejmowaną działkę wydzieloną w trybie art. 98 GospNierU. Ważność tej czynności prawnej nie
została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron, należy zatem uznać, że między stronami doszło do
uzgodnienia odszkodowania i wykluczona jest możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym. W ocenie
Organu zrzeczenie to stanowi inną uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania
administracyjnego, o której mowa w art. 61a § 1 KPA.
Zarzuty skargi
E.N. i J.N. wnieśli skargę na postanowienie Wojewody, dowodząc, że przedmiotem porozumienia z 2004 r. było
uzgodnienie formy odszkodowania za działkę, która zostanie przekazana (w przyszłości) Gminie K. W zamian miała
ona odstąpić od naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości małżonków N., powstałego na
skutek budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Nie doszło więc do ustalenia wysokości odszkodowania
w rozumieniu art. 98 ust. 3 GospNierU, czy jego zrzeczenia się, lecz do zobowiązania stron do zamiany prawa do
nieruchomości za świadczenie ze strony Gminy K.
WSA: przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego
WSA w Gdańsku oddalił skargę. Zgodnie z art. 61 § 1 KPA postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek
strony lub z urzędu. Natomiast z art. 61a § 1 KPA wynika, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 KPA, zostało
wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być
wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd podkreślił, że wystąpienie
przedmiotowej okoliczności, określonej w art. 61a KPA, oznacza odmowę wszczęcia postępowania jedynie wówczas,
gdy jest ona oczywista, czyli wynika z treści wniosku o wszczęcie postępowania, faktów powszechnie znanych lub
znanych organowi z urzędu, bądź z dokumentów urzędowych, którymi dysponuje organ.
W ocenie Sądu kwestię zrzeczenia się odszkodowania w tej sprawie można było wyjaśnić przed wszczęciem
postępowania, wynika ona bowiem z dokumentów przedłożonych przez wnioskodawców, zaś sam fakt zawarcia
porozumienia nie był kwestionowany. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że dopuszcza się co do zasady
możliwość zwolnienia z długu przyszłego - art. 508 KC, przy czym wymaga ono dostatecznego sprecyzowania
obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony (zob. wyrok SN z 18.1.2018 r., V CSK 261/17,
).
Uzgodnienie nieodpłatnego przekazania Gminie K. działki w zamian za odstąpienie od naliczania opłat adiacenckich
może być uznane za formę ustalenia odszkodowania. Do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98
ust. 3 GospNierU, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu, a zatem ocena ważności
i skuteczności takiej umowy, w tym warunki, jakie powinna spełniać, oraz ustalenie stosunku prawnego, należy do
drogi cywilnej (zob. wyrok NSA z 30.10.2018 r., I OSK 31/17,
). Sąd podkreślił, że ani organy administracji
publicznej, ani też sąd administracyjny, nie są uprawnione do badania ważności czynności cywilnoprawnej
a Skarżący nie kwestionowali treści tego porozumienia i jego skuteczności przed sądem powszechnym. Poza
zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą zagadnienia ściśle dotyczące
kwestii cywilistycznych, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, wadliwość czynności
prawnej, czy też nadanie jej innej treści niż wynika z dokumentu.

NSA: zakres postępowania wyjaśniającego przy ocenie dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania
NSA uchylił wyrok Sądu I instancji oraz postanowienia Organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku
stwierdzono, że odmowa wszczęcia postępowania powinna być ograniczona do sytuacji, w której brak
możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie
wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Celem wprowadzenia art. 61a § 1 KPA była potrzeba
wyraźnego odróżnienia postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania
administracyjnego od postępowania właściwego, czyli merytorycznego rozpoznania wniosku, które kończy się
rozstrzygnięciem sprawy co do istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 KPA organ nie gromadzi
dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen
dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających
merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (zob. wyrok NSA z 20.2.2018 r., II OSK 1047/16,
) Wprawdzie ocena
dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania również wymaga przeprowadzenia postępowania
wyjaśniającego, jednak tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania
tego przepisu (zob. wyrok NSA z 6.10.2017 r., I OSK 366/17,
).
W ocenie NSA okoliczność, na którą powołał się Organ, odmawiając wszczęcia postępowania, czyli
porozumienie z 2004 r., nie jest oczywistą przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania
w sprawie z wniosku o ustalenie odszkodowania na postawie art. 129 ust. 5 pkt 1 GospNierU. Skoro Skarżący
kwestionują ustalenie odszkodowania w drodze uzgodnienia, ocena tego porozumienia powinna nastąpić
w postępowaniu administracyjnym. W rezultacie Organ, który ponownie rozpatrzy sprawę w postępowaniu
administracyjnym, powinien przeanalizować cały materiał dowodowy, a następnie rozpoznać sprawę merytoryczne,
wydając decyzję administracyjną stosowną do wyników postępowania wyjaśniającego.
Wyrok NSA z 16.3.2022 r., I OSK 1138/21,

NSA uchylił wyrok Sądu I instancji oraz postanowienia Organów obu instancji, stwierdzając, że porozumienie z 2004 r. nie jest oczywistą przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania. Organ powinien ponownie rozpatrzyć sprawę w postępowaniu administracyjnym, analizując cały materiał dowodowy i wydając decyzję stosowną do wyników postępowania wyjaśniającego.