Termin wypłaty odszkodowania ustalonego decyzją ZRID

Tematyka: ZRID, odszkodowanie, termin wypłaty, NSA, wywłaszczenie, decyzja, ostateczność, specustawa drogowa, GospNierU

W przypadku, gdy decyzji ZRID nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą
wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji ZRID rygoru
natychmiastowej wykonalności. Są to terminy do wydania decyzji o odszkodowaniu, a nie terminy wypłaty
odszkodowania. W sprawie decyzji ZRID został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Z tego powodu
ostateczność tej decyzji nie ma żadnego znaczenia dla wydania decyzji ustalającej odszkodowanie, nie ma
też znaczenia dla jego wypłaty.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargi kasacyjne Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) oraz Ministra
Rozwoju, Pracy i Technologii (MRPiT) od wyroku WSA w Warszawie z 13.8.2020 r., I SA/Wa 119/20,

w sprawie ze skargi O.W. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie ustalenia
odszkodowania za nieruchomość. Wydanym w sprawie wyrokiem oddalił obie skargi kasacyjne.
Wcześniej WSA w Warszawie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz pkt 2 decyzji Wojewody.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Nieruchomość położona w gminie K., nieostateczną decyzją Wojewody o zezwoleniu na realizację inwestycji
drogowej (decyzja ZRID), której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, została przeznaczona pod
budowę drogi ekspresowej S8.
Wojewoda w drodze decyzji ustalił w punkcie 1. odszkodowanie, a w punkcie 2. zobowiązał GDDKiA do wypłaty
odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ZRID stanie się ostateczna, jednakże nie wcześniej niż
w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna.
Uprawniony do wypłaty odszkodowania zaskarżył powyższą decyzję w zakresie punktu 2. wskazując, że organ
I instancji nie wziął pod uwagę faktu, że decyzja ZRID stała się ostateczna już wcześniej, kiedy to Minister
Infrastruktury i Budownictwa wydał decyzję w przedmiocie odwołań złożonych od decyzji ZRID. Z tą datą wystąpił
skutek w postaci przeniesienia prawa własności nieruchomości, co oznacza, że wypłata odszkodowania nie powinna
być warunkowana momentem, kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna,
a winna nastąpić po tym, jak decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.
Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody.
Sprawa trafiła ze skargą do WSA w Warszawie, a dalej do NSA już ze skargą kasacyjną. Spór dotyczył problemu
ustaleniu terminu wypłaty odszkodowania ustalonego decyzją ZRID.
Stanowisko NSA
NSA wskazał w uzasadnieniu omawianego orzeczenia, że sprawa dotyczy odszkodowania za wywłaszczenie
dokonane na podstawie przepisów specustawy drogowej, tj. ustawa z 10.4.2003 r. (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 176;
dalej: InwDrogPublU). W konsekwencji nie jest w sprawie wydawana decyzja o wywłaszczeniu na podstawie
przepisów ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej:
GospNierU).
Na gruncie ogólnych zasad wywłaszczania nieruchomości uregulowanych w GospNierU, zgodnie z art. 129 ust. 1
GospNierU, organ ustala odszkodowanie w decyzji o wywłaszczeniu. Z tą sytuacją koreluje przepis art. 132 ust. 1
GospNierU, zgodnie z którym zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym
decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu. Przepis ten wskazuje nie na kryterium ostateczności decyzji, lecz
kryterium wykonalności decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 132 ust. 1 GospNierU nie mógł jednak mieć
w sprawie zastosowania, a to ze względu na zastrzeżenie art. 132 ust. 1a GospNierU, który stanowi, że w sprawach,
w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie
14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna.
Specustawa drogowa zawiera w art. 12 InwDrogPublU regulację dotyczącą wydania decyzji o odszkodowaniu.
W przypadku wywłaszczenia dokonanego na podstawie specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość
odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję ZRID (art. 12 ust. 4a InwDrogPublU). W przepisach art. 12 ust. 4b
i 4g InwDrogPublU uregulowany został termin, w jakim wydaje się decyzję ustalającą wysokość odszkodowania.

Termin ten wynosi 30 dni od dnia, w którym decyzja ZRID stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b InwDrogPublU).
Natomiast w przypadku, gdy decyzji ZRID nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą
wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji ZRID rygoru natychmiastowej
wykonalności (art. 12 ust. 4g InwDrogPublU). Są to terminy do wydania decyzji o odszkodowaniu, a nie terminy
wypłaty odszkodowania. W niniejszej sprawie decyzji ZRID został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
Z tego powodu ostateczność tej decyzji nie ma żadnego znaczenia dla wydania decyzji ustalającej odszkodowanie,
nie ma też znaczenia dla jego wypłaty.
Przepis art. 12 ust. 4a InwDrogPublU przewiduje dla organu kompetencję do wydania decyzji ustalającej wysokość
odszkodowania. NSA zgodził się wobec tego ze stanowiskiem WSA w Warszawie, że kompetencja ta nie obejmuje
orzekania w przedmiocie terminu wypłaty odszkodowania, który został bezpośrednio uregulowany w przepisach
GospNierU.
Zgodnie z art. 12 ust. 5 InwDrogPublU, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w art.
12 ust. 4a InwDrogPublU, stosuje się odpowiednio przepisy GospNierU, z zastrzeżeniem art. 18 InwDrogPublU, które
dotyczy kwestii waloryzacji odszkodowania. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje w decyzji. Natomiast
terminy jego wypłaty określa art. 132 GospNierU. Jak wyżej wskazano, w przypadku wywłaszczenia dokonanego na
podstawie specustawy drogowej, nie znajduje zastosowania art. 132 ust. 1 GospNierU, w tym przypadku
o odszkodowaniu nie orzeka się bowiem w decyzji o wywłaszczeniu. Zastosowanie znajduje natomiast przepis
art. 132 ust. 1a GospNierU, zgodnie z którym w sprawach, w których wydano odrębną decyzję
o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym
decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna.
Szczególny przypadek, w którym może dojść do określenia w decyzji terminu wypłaty odszkodowania, przewiduje art.
132 ust. 4 GospNierU. Zgodnie z tym przepisem, organ może ustalić inny niż określony w ust. 1–3 sposób zapłaty
przyznanego odszkodowania, co dotyczy także możliwości ustalenia innego terminu wypłaty odszkodowania.
Ustalenia takie organ może jednak poczynić wyłącznie za zgodą osoby uprawnionej do odszkodowania. Konieczne
jest przy tym uzyskanie przez organ jednoznacznego w treści oświadczenia osoby uprawnionej do otrzymania
odszkodowania, z którego będzie wynikać, na co osoba ta wyraża zgodę.
Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w sprawie. Natomiast w wydanych decyzjach, niezależnie od braku podstaw
do orzekania w przedmiocie terminu wypłaty odszkodowania, organy wadliwie zastosowały 2 konkurencyjne
podstawy prawne, z których jedna (art. 132 ust. 1 GospNierU) w ogóle nie znajduje zastosowania w sprawie.
Przepisy art. 132 ust. 1 i 1a GospNierU określają terminy wypłaty odszkodowania w 2 różnych stanach prawnych
i faktycznych, które nie mogą zaistnieć łącznie, albowiem nie jest możliwe zarówno określenie odszkodowania
w decyzji o wywłaszczeniu i jednocześnie w odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania. W przypadku
wywłaszczenia na podstawie specustawy drogowej nie ma też miejsca wydanie decyzji o wywłaszczeniu
i odszkodowaniu.
Mając na uwadze przedstawiony stan prawny za niezasadny NSA uznał zarzut GDDKiA dotyczący art. 132 ust. 1
GospNierU. Skoro przepis ten nie znajduje w sprawie zastosowania i nie może wyznaczać terminu zapłaty
odszkodowania ustalonego odrębną decyzją o odszkodowaniu za nieruchomości wywłaszczone w trybie specustawy
drogowej, to zarzut jego błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego
wyroku. Przepis ten ani nie stanowi podstawy do orzekania o terminie wypłaty odszkodowania, ani nie określa
w sprawie terminu wypłaty odszkodowania.

Komentarz
W omawianym orzeczeniu NSA dokonał kompleksowej wykładni przepisów stanowiących reguły ustalania i wypłaty
odszkodowania za wywłaszczone decyzją ZRID nieruchomości. Odróżnić należy termin wydawania decyzji od
terminu wypłaty odszkodowania. Ponadto o terminie wypłaty odszkodowania nie orzeka się w decyzji – bo ten termin
wynika wprost z przepisów prawa. Stanowi o nim wprost przepis art. 132 ust. 1 i 1a GospNierU:
1. Co do zasady odszkodowania wypłaca się w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega
wykonaniu (a nie od jej ustatecznienie się).
2. W razie jednakże, gdy odszkodowania jest ustalane decyzją odrębną od decyzji wywłaszczeniowej, to zapłata
odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się
ostateczna.

Wyrok NSA z 6.5.2022 r., I OSK 2131/21,

NSA dokonał kompleksowej wykładni przepisów dotyczących ustalania i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone decyzją ZRID nieruchomości. Odróżniono termin wydawania decyzji od terminu wypłaty odszkodowania, który wynika wprost z przepisów prawa. Wyrok NSA potwierdza, że termin wypłaty odszkodowania ustalonego odrębną decyzją wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna.