Rów nie zawsze jest urządzeniem melioracyjnym

Jeżeli rów nie służy utrzymaniu czy też polepszeniu zdolności produkcyjnych gleby, lecz jego istnienie funkcjonalnie związane jest z utwardzonym placem o znacznych rozmiarach, gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza, to nie można go kwalifikować jako urządzenia melioracji wodnej. NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 13.1.2022 r., VII SA/Wa 1448/21, w sprawie ze sprzeciwu od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego z zakresu ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351; dalej: PrBud).

Tematyka: rów, urządzenie melioracji wodnej, NSA, WSA, WINB, PrBud, melioracje wodne, decyzja administracyjna, inwestycja budowlana

w sprawie ze sprzeciwu od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) w przedmiocie
umorzenia postępowania administracyjnego z zakresu ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r.
poz. 2351; dalej: PrBud). Skarga kasacyjna została oddalona.
Orzekający w sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) ustalił, że z uzyskanej w postępowaniu
oceny technicznej nie wynika, aby rów z budowlą związaną z nim funkcjonalnie – przepustem (mostkiem) był
w nieodpowiednim stanie technicznym, dlatego nie znalazł podstaw prawnych do wydania jakichkolwiek nakazów
bądź zakazów.
W związku z tym uznał, że brak jest podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego.
Ponadto PINB stwierdził, że, jak wskazuje zgromadzony materiał dowodowy, brak jest podstaw prawnych do wydania
decyzji o nakazie rozbiórki.
Jako skutek odwołania jednej ze stron postępowania sprawa trafiła do ponownego rozpoznania, albowiem organ
odwoławczy stwierdził, że umorzenie postępowania było przedwczesne i nastąpiło bez wyjaśnienia istotnych
okoliczności sprawy. Organ odwoławczy uznał, że przedmiotowy rów z przepustem należy kwalifikować jako
urządzenie budowlane.
W wydanym wcześniej już w tej sprawie wyroku WSA w Warszawie z 21.1.2020 r., VII SA/Wa 2614/19,

wskazał, że w świetle art. 70 ust. 1 ustawy z 18.7.2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2233; dalej: PrWod)
melioracje wodne służą polepszeniu zdolności produkcyjnych gleby, ułatwiając jej uprawę i chronią użytki rolne przed
powodziami. Sąd nakazał ustalić jakiemu celowi służy inwestycja.
Inwestor wskazał, że działka inwestycyjna ma charakter rolniczy, a w części – w bezpośrednim sąsiedztwie z rowem
– wykorzystywana jest rolniczo. Jednak z innych wyjaśnień wynika, że przedmiotowa działka wykorzystywana jest też
do celów działalności gospodarczej. Znajduje się tam utwardzony plac o powierzchni 2400 m leżący 80 m od drogi
powiatowej. Na końcu tego placu od rowu są kratki ściekowe i studnie chłonne, a od tego miejsca w stronę rowu na
długości 16 m teren jest wyłożony kratkami EKO. Za rowem na długości 35 m też jest wyłożony kratkami EKO.
Całość utwardzenia wokół rowu wynosi 1639 m 2, a rów odprowadza wody obce w celu ochrony sąsiednich gruntów
przed zalaniem.
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni wskazało, że na ww. działce nie ma urządzeń
ujętych w ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów.
Zdaniem WINB, nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że inwestycja jest urządzeniem melioracji wodnych
szczegółowych w rozumieniu PrWod.
Inwestycja wymagała zatem pozwolenia na budowę, bo nie wymienia jej art. 29 i art. 30 PrBud (w brzmieniu na dzień
wszczęcia postępowania, tj. do 27.6.2015 r.). Z uwagi na brak podstaw do zakwalifikowania jej do urządzenia
melioracji wodnych szczegółowych nieuzasadnione jest powoływanie się na art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2
pkt 9 PrBud, który wymienia roboty podlegające zgłoszeniu.
Powyższe nie wpływa jednak na tryb postępowania, skoro rów z przepustem są urządzeniami budowlanymi,
a przesłanką z art. 50 PrBud warunkującą wstrzymanie robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub
w art. 49b ust. 1 PrBud jest także prowadzenie ich bez pozwolenia na budowę. Do akt złożono ocenę techniczną
potwierdzającą dobry stan techniczny obiektu.
Kwalifikacja rowu z jako urządzenia melioracyjnego była kwestią sporną w całej sprawie. Ostatecznie sprawa trafiła
do NSA.
Stanowisko NSA

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą kwalifikacji prawnej
wykonanych robót budowlanych jako urządzenia budowlanego, a nie urządzenia melioracji wodnej.
Ocena prawna z tym związana wynika z mocy wiążącej wyroku NSA z 1.10.2019 r., II OSK 2714/17,

w którym oceniono, że w niniejszej sprawie konieczne jest ustalenie, jakiemu celowi służy przedmiotowy rów wraz
z budowlą związaną z nim funkcjonalnie – przepustem (mostkiem).
Skoro, stosownie do art. 73 ust. 1 PrWod, melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu
polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami,
to w sytuacji, gdy z akt sprawy nie wynika, ażeby realizacja przedmiotowego obiektu (rowu z przepustem)
odpowiadała któremuś z celów wskazanych w art. 70 ust. 1 PrWod – dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej
sprawy konieczne jest ustalenie, jakiemu celowi to urządzenie służy.
W następstwie tego orzeczenia WSA w Warszawie w wyroku z 21.1.2022 r., VII SA/Wa 2614/19,
wskazał, że
w odwołaniu od decyzji PINB inwestor dość kategorycznie stwierdził: „nie wykonałem żadnego urządzenia
melioracyjnego, to dla potrzeb prowadzonej działalności zaszła konieczność wyrównania i wypoziomowania części
działki”. Organowi odwoławczemu umknęło takie stanowisko inwestora, a tym samym pominął on, że wątpliwe stało
się przyjęcie przez PINB jakoby wykonanie rowu wraz z przepustem mogło służyć polepszeniu zdolności
produkcyjnej gleby, ułatwieniu jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami.
Umarzając postępowanie, organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy rów z budowlą związaną z nim funkcjonalnie –
przepustem (mostkiem) stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych. Jednak w postępowaniu
odwoławczym strona przedstawiła stan zagospodarowania na przedmiotowej działce. Ponadto WINB uzyskał
stanowisko Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni, z którego wynika, że na działce „nie
znajdują się urządzenia ujęte w ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów (...)”.
W ocenie NSA, istniały zatem podstawy do oceny, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z urządzeniem
budowlanym, a nie – urządzeniem melioracji wodnej. Jak bowiem ustalono – na co wskazał także Sąd I instancji
– na części przylegającej bezpośrednio do rowu znajduje się utwardzony plac składowy (o pow. 1639 m 2)
wykorzystywany do prowadzonej działalności gospodarczej, na końcu którego od strony rowu znajdują się kratki
ściekowe i studnie chłonne. Rów i przepust są zatem funkcjonalnie związane z placem składowym zapewniając jego
użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem, a więc nie służą polepszaniu zdolności produkcyjnych gleby, nie ułatwiają jej
poprawy ani nie chronią użytków rolnych przed powodziami w rozumieniu art. 70 PrWod17 (jak i obowiązującego
obecnie art. 195 PrWod, który wskazuje, że melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu
polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy).
Z takiej oceny wynika bowiem, że przedmiotowy rów nie służy utrzymaniu, czy też polepszeniu zdolności
produkcyjnych gleby, lecz jego istnienie funkcjonalnie związane jest z utwardzonym placem o znacznych rozmiarach,
gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza.
W skardze kasacyjnej tej oceny skutecznie nie podważono. Poza tym w żaden sposób w skardze kasacyjnej nie
wykazano aby ów rów służył utrzymaniu, czy też polepszeniu zdolności produkcyjnych gleby. Dlatego Sąd I instancji
w sposób usprawiedliwiony, a więc niewadliwie stwierdził, że sporne urządzenie budowlane – jako niewymienione
w art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 9 PrBud (znajdujących zastosowanie w brzmieniu dotychczasowym
stosownie do art. 25 ustawy z 13.2.2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (t.j.
Dz.U. z 2020 r. poz. 471), tj. w brzmieniu do 19.9.2020 r.) wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.
Takie zaś okoliczności, tj. jednoznaczne ustalenie jakiemu celowi służy samowolnie zrealizowany rów wraz
z przepustem, umożliwiło dobór w sprawie odpowiedniego trybu postępowania, a mianowicie, jednego z pośród
trzech przewidzianych w art. 48, art. 49b lub art. 50-51 PrBud. Jeżeli oceniono, że mamy do czynienia z urządzeniem
budowlanym to istniały podstawy do stwierdzenia, że postępowanie administracyjne powinno toczyć się w trybie
naprawczym z art. 50-51 PrBud, co z uwagi na skutki prawne związane z pozostałymi trybami legalizacyjnymi jest
postępowaniem względniejszym dla inwestora, ponieważ nie wymaga uiszczenia opłaty legalizacyjnej, oczywiście
o ile istnieją podstawy do legalizacji samowoli budowlanej.

Komentarz
Kwalifikacja danego urządzenia jako urządzenia melioracji wodnej ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny czy
dla inwestycji budowlanej konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę bądź dokonanie zgłoszenia. W omawianej
sprawie rów nie zawsze może być uznany jako urządzenie melioracji wodnych.

Wyrok NSA z 5.5.2022 r., II OSK 755/22,

Kwalifikacja danego urządzenia jako urządzenia melioracji wodnej ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny czy dla inwestycji budowlanej konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę bądź dokonanie zgłoszenia. W omawianej sprawie rów nie zawsze może być uznany jako urządzenie melioracji wodnych. Wyrok NSA z 5.5.2022 r., II OSK 755/22.