Organ powinien wezwać do przedstawienia dokumentów, gdy ich brak miałby być podstawą decyzji odmownej

W omawianej publikacji analizowany jest przypadek, w którym organ administracji publicznej nie udzielił stronom odpowiednich informacji, wyjaśnień i wskazówek, co doprowadziło do decyzji odmownej mimo zgodności z prawem materialnym. W kontekście naruszenia art. 9 KPA autor omawia obowiązki organu w zakresie udzielania niezbędnych wyjaśnień i informacji stronie postępowania, szczególnie dotyczących brakujących dokumentów jako podstawy decyzji odmownej.

Tematyka: organ administracji publicznej, informacje, wyjaśnienia, brak dokumentów, decyzja odmowna, art. 9 KPA

W toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom
postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast oczekiwanie organu na odnośne
wnioski stron i nieudzielenie takich informacji, wyjaśnień i wskazówek z powodu braku wniosku, narusza
przepis art. 9 KPA, co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę do uchylenia decyzji,
nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym. To na organie spoczywa obowiązek poinformowania
strony postępowania o obowiązku złożenia deklaracji w terminie, gdyż złożenie tej deklaracji jako warunek
materialnoprawny stanowiło nieodzowną przesłankę do uzyskania zwolnienia w opłacaniu należności z tytułu
składek.
Stan faktyczny
WSA w Gdańsku rozpoznał skargę na decyzję ZUS w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności
z tytułu składek. Wydanym wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję.
W sprawie tej decyzją z 3.7.2020 r. ZUS na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z 2.3.2020 r. o szczególnych
rozwiązaniach z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz
wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.; dalej: KoronawirusU) w zw. z art. 83 ust.
1 i 4 ustawy z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.; dalej:
SysUbSpołU) odmówił Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne
obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe,
ubezpieczenie zdrowotne za okres od 3.2020 r. do 5.2020 r.
W uzasadnieniu po przywołaniu treści art. 31zo ust. 2 i ust. 4 KoronawirusU, osobie prowadzącej pozarolniczą
działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 SysUbSpołU wskazano, że wnioskodawca zwrócił się o zwolnienie
z obowiązku opłacania składek za osoby ubezpieczone. W toku analizy stwierdzono brak deklaracji rozliczeniowych
za okres od 2.2020 r. oraz brak zgłoszonych ubezpieczonych na 29.2.2020 r. poza płatnikiem. W takim wypadku
wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek winien być złożony za osobę prowadzącą działalność
opłacającą składki wyłącznie za siebie.
W związku z powyższym uznano, że stronie nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu
składek.
W skardze do Sądu na tą decyzję Skarżący wniósł o uwzględnienie złożonego wniosku. W uzasadnieniu wskazał, że
decyzja jest oparta na tym, że nie dostarczył do ZUS deklaracji za 2.2020 r. Przypomniał, że wielokrotnie wysyłał
deklarację drogą e-mail do ZUS lecz pracownik organu zawsze mówił, że nic nie dotarło. Podejmował próbę
dostarczenia deklaracji do ZUS trzykrotnie i żadna próba nie przyniosła efektu.
O braku deklaracji ZUS poinformował dopiero 19.6.2020 r.
Skarżący od 19.6.2020 r. do 29.6.2020 r. przebywał na zwolnieniu więc nie miał jak dostarczyć kolejny raz deklaracji
za luty. E-maile nie przynosiły skutku, a samodzielnie do placówki Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie miał
możliwości dostarczyć ze względu na zwolnienie lekarskie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Stanowisko WSA
WSA uznał skargę za zasadną.
Sąd wskazał, że w okolicznościach stanu faktycznego sprawy, wydana w sprawie decyzja w dużej mierze
pozbawiona jest uzasadnienia zarówno faktycznego, jak i prawnego. Prawidłowe, zgodne z obowiązującymi
regulacjami uzasadnianie decyzji ma kluczowe znaczenie dla wypełnienia obowiązku przekonywania wynikającego
z art. 11 KPA, realizowanego na mocy art. 107 § 1 pkt 6 KPA. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona
mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu
sprawy.

Zauważyć w tym zakresie trzeba, że organ w ramach uzasadnienia prawnego decyzji, opisując obowiązki
Skarżącego ograniczył się jedynie do przytoczenia przepisów prawa dotyczących procedury składania wniosku.
Decyzja nie posiada również prawidłowego uzasadnienia faktycznego, ponieważ organ lakonicznie stwierdził, że
przedmiotowe dokumenty zostały złożone po wyznaczonym w ustawie terminie.
Organ stwierdził zatem, że w sprawie brak było dokumentacji, jednak nie wyjaśnił właściwie tej okoliczności.
Przede wszystkim nie odniósł się w żaden sposób, nie wykazując aktywności procesowej do zarzutu Skarżącego, że
dochował wymaganego prawem terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowej, a błąd spoczywał po stronie ZUS.
Mając na względzie powyższe, już tylko z przedstawionych powyżej powodów można uznać, że doszło
w prowadzonym przez organ postępowaniu do istotnych naruszeń norm przewidzianych w art. 7, art. 18, art. 77 § 1,
art. 80 i art. 107 § 3 KPA.
Sąd wskazał także, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 9 KPA, którym to przepisem prawodawca
nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron
o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących
przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania i nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące
w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych
wyjaśnień i wskazówek.
Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją.
Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego
jak i przepisach prawa procesowego. W toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom
i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast oczekiwanie organu
na odnośne wnioski stron i nieudzielenie takich informacji, wyjaśnień i wskazówek z powodu braku wniosku, narusza
przepis art. 9 KPA, co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę do uchylenia decyzji, nawet
gdy jest ona zgodna z prawem materialnym.
Niewątpliwie zatem w świetle powyższego stwierdzić należy, że na organie spoczywał obowiązek poinformowania
strony postępowania o obowiązku złożenia deklaracji w terminie, gdyż złożenie tej deklaracji jako warunek
materialnoprawny stanowiło nieodzowną przesłankę do uzyskania zwolnienia w opłacaniu należności z tytułu
składek.
W następstwie złożenia wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się
zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 KPA, organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek
nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 KPA, organ powinien był -
w rozsądnym terminie - udzielić stronie skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m in. o okolicznościach
prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów
brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Od momentu złożenia wniosku przez stronę, organ nie
udzielił stronie wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów
rozliczeniowych (deklaracji). Potem pomijając fakt choroby, wydał decyzję odmowną. Tym samym niewątpliwie
doszło w sprawie do naruszenia art. 9 KPA i to w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd wskazał także, że przy uwzględnieniu naruszenia art. 9 KPA należy także powołać jako naruszony art. 79a § 1
KPA, stwierdzając, że zgodnie z jego treścią w postępowaniu żądanie strony, informując o możliwości
wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej
jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji
spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Komentarz
W omawianym orzeczeniu, nieprawomocnym, odnoszącym się do postępowania ZUS w przedmiocie rozpoznawania
wniosków o zwolnienie z obowiązku opłacania składek, WSA dokonał praktycznej wykładni jednej z podstawowych
zasad postępowania administracyjnego, wyrażonej w at. 9 KPA. Zasada ta wyraża obowiązek organu
poinformowania o okolicznościach faktycznych i prawnych istotnych dla strony postępowania z punktu widzenia
przedmiotu procedowania. Dotyczy to zwłaszcza tych sytuacji, gdy organ ma rozstrzygać o uprawnieniu strony.
Przywołana zasada ma także związek z zasadą prowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z którą to właśnie
obowiązkiem organu jest zebranie kompletnego materiału dowodowego i ustalenie – z urzędu – wszystkich istotnych
dla sprawy kwestii. W praktycznym wymiarze stosowania przywołanych zasad oznacza to, jeżeli brak określonego
dokumentu miałby przesądzać o negatywnej dla strony decyzji, to organ powinien wezwać stronę o przedłożenie tego
dokumentu.

Wyrok WSA w Gdańsku z 10.5.2022 r., I SA/Gd 172/22,

Wyrok WSA w Gdańsku z 10.5.2022 r. podkreśla istotę przekazywania stronom kompletnych informacji oraz wyjaśnień w postępowaniu administracyjnym. Organ powinien aktywnie działać, informując strony o wymaganych dokumentach, aby uniknąć decyzji odmownej z powodu braku wnioskowanych dokumentów.