Odprawa pieniężna funkcjonariusza Służby Celnej wobec zmiany podstawy zatrudnienia

Publikacja omawia sprawę dotyczącą odprawy pieniężnej funkcjonariusza Służby Celnej, który zmienił podstawę zatrudnienia z służby na umowę o pracę. Z analizy wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego nie zawsze daje prawo do odprawy, a decydujący jest kontekst przyjęcia propozycji nowego zatrudnienia. Sąd Najwyższy analizuje dwie możliwe interpretacje prawa w tym kontekście.

Tematyka: odprawa pieniężna, funkcjonariusz, Służba Celna, zmiana zatrudnienia, umowa o pracę, wygaśnięcie stosunku służbowego, interpretacja prawa

Zawierając umowę o pracę, strony stosunku służbowego jednocześnie przyjmują, iż dotychczasowy
administracyjnoprawny stosunek służbowy funkcjonariusza służby celno-skarbowej ulega zakończeniu. Nie
jest to jednak „przekształcenie”, w którym nowy stosunek pracy zastępuje poprzedni.
Opis stanu faktycznego
Sprawa dotyczyła powództwa M.S. przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w Ł. o wydanie świadectwa służby
i odprawę. M.S. był zatrudniony w Urzędzie Celnym na stanowisku kontrolera celnego, a następnie mianowany do
stałej służby w Urzędzie Celnym. Od 1.3.2017 r. powód pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej w Ł. Pismem
z 15.5.2017 r. i zaproponowano mu nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej na postawie
umowy o pracę na czas nieokreślony, na stanowisku samodzielnego referenta. Powód przyjął propozycję. Podstawą
jego roszczeń było twierdzenie, że jego stosunek służbowy wygasł, a tym samym zastosowanie powinny mieć
przepisy ustawy z 16.11.2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 813; dalej: KASU) oraz
ustawy z 16.11.2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz.
1948; dalej: PWKASU) jako podstawy wygaśnięcia stosunku służby i regulujące uprawnienia osób, których stosunki
służbowe wygasły. Swoje żądanie opierał na art. 170 ust. 1, 3 i 4 w związku z art. 171 ust. 1 pkt 2 PWKASU,
względnie na art. 250 ust. 4 KASU. Pozwana Izba Skarbowa uważała, że stosunek służbowy powoda nie uległ
wygaśnięciu, a przekształceniu w stosunek pracy.
Stanowisko SR i SO
SR nakazał pozwanej wydanie powodowi świadectwa służby ze wskazaniem jako podstawy wygaśnięcia stosunku
służby art. 171 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 165 ust. 7 PWKASU oraz zasądził od pozwanej na rzecz powoda tytułem
odprawy pieniężnej 29.041,20 zł z ustawowymi odsetkami. Wbrew stanowisku pozwanej stosunek pracy powoda,
oparty na umowie o pracę, nie mógł powstać z mocy ustawy. Umowa o pracę jest bowiem czynnością cywilnoprawną
i dla zaistnienia wymaga złożenia zgodnych oświadczeń woli stron. Zdaniem SR zawarcie umowy „skutkuje
powstaniem nowego bytu prawnego”, regulującym zatrudnienie powoda i jest on odmienny niż stosunek
służby. Nie mogło zajść automatyczne przekształcenie stosunku administracyjnoprawnego w cywilnoprawny. Skoro
powodowi nie zaproponowano dalszego zatrudnienia w ramach stosunku służby, to tym samym ten stosunek służby
wygasł, bo nie mógł sam z siebie automatycznie przekształcić się w stosunek pracy. Powód przestał być
funkcjonariuszem, a stał się pracownikiem, czyli został zwolniony ze służby, a zatrudniony w ramach stosunku pracy.
Powyższe powoduje, że do powoda zastosowanie mają przepisy ustawy regulujące sytuację funkcjonariuszy, których
stosunek służbowy wygasł. Jednym z takich uprawnień jest prawo do odprawy wynikające z art. 250 ust. 4 KASU.
Na skutek apelacji pozwanej SO zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że oddalił powództwo o odprawę. Uznał, że
art. 250 ust. 4 KASU nie ma zastosowania do sytuacji powoda, gdyż dotyczy ona funkcjonariuszy zwolnionych ze
służby w związku ze zniesieniem lub reorganizacją nowoutworzonych jednostek organizacyjnych KAS, a nie
funkcjonariuszy, których stosunki służbowe wygasły lub uległy przekształceniu na podstawie art. 170 PWKASU.
Powód nie kwestionował przedłożonej mu propozycji zatrudnienia na drodze sądowej, co oznacza, że wyraził zgodę
na kontynuowanie zatrudnienia na podstawie stosunku pracy. W takiej sytuacji nie mają do niego zastosowania art.
170 ust. 1, 3 i 4 PWKASU. Dotyczą one wyłącznie tych funkcjonariuszy, którzy nie otrzymali pisemnej propozycji
określającej nowe warunki zatrudnienia oraz tych, którzy złożyli oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji
zatrudnienia albo pełnienia służby. Tylko taki sposób wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się
jak zwolnienie ze służby, które daje prawo do odprawy w związku z wygaśnięciem dotychczasowego stosunku
służby. Wiąże się to z celem, jakiemu ma służyć odprawa. Jest ona świadczeniem, które ma rekompensować
utratę pracy, a powód tej pracy nie stracił, gdyż kontynuował zatrudnienie w ramach stosunku
pracowniczego.
Stanowisko SN
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej powoda SN uchylił zaskarżony wyrok w punktach 1 i 3 i w tym zakresie przekazał
sprawę SO do ponownego rozpoznania. Zważył, że zarówno ustawa z 21.11.2008 r. o służbie cywilnej (t.j. Dz.U.
z 2021 r. poz. 1233), jak i PWKASU uzależniają prawo do odprawy pieniężnej od warunków, których skarżący
formalnie nie spełnił. Przepis art. 163 ust. 4 ustawy z 27.8.2009 r. o służbie celnej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1799;
dalej: SłużbaCelnaU) przewiduje bowiem przyznanie odprawy pieniężnej funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby
w związku ze zniesieniem lub reorganizacją jednostki organizacyjnej. Przepis art. 170 PWKASU wiąże natomiast
prawo do takiej odprawy z nieotrzymaniem przez funkcjonariusza pisemnej propozycji, określającej nowe warunki

zatrudnienia lub pełnienia służby, bądź z odmową przyjęcia zaproponowanych warunków. Powód zaś przyjął złożoną
propozycję.
Zawierając umowę o pracę, strony stosunku służbowego jednocześnie przyjmują, iż dotychczasowy
administracyjnoprawny stosunek służbowy funkcjonariusza służby celno-skarbowej ulega zakończeniu. Nie jest to
jednak „przekształcenie”, w którym nowy stosunek pracy zastępuje poprzedni. Powyższe daje podstawę do
stwierdzenia, że ustawodawca nie ustanowił regulacji prawnej przyznającej prawo do odprawy pieniężnej
w przypadku, w którym funkcjonariusz służby celnej otrzymuje propozycję zawarcia umowy o pracę i ją przyjmuje.
Decyduje się tym samym na kontynuowanie zatrudnienia, lecz już nie w ramach służby, ale na podstawie stosunku
pracy. Chociaż w tym przypadku mamy do czynienia z wygaśnięciem stosunku służbowego
(administracyjnoprawnego), to nie istnieje przepis, z którego wyraźnie wynikałoby przysługiwanie prawa do odprawy
pieniężnej. Wobec tego możliwe jest przyjęcie dwóch kierunków wykładni.
Pierwszy z nich jest ten, według którego mamy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym i brakiem podstawy
prawnej nabycia prawa do odprawy przez funkcjonariusza służby celnej, którego stosunek służbowy wygasł, ale
przyjął on propozycję zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Wykładnię tę uzasadnia argumentacja, że prawo do
odprawy nie ma powszechnego charakteru, a sytuacja prawna takiego funkcjonariusza jest lepsza niż w przypadku
nieotrzymania propozycji dalszej służby lub odmowy ich podjęcia.
Drugi kierunek wykładni polega na przyjęciu wystąpienia pominięcia prawodawczego, z którym mamy do czynienia
wtedy, gdy zakres regulacji jest zbyt wąski, lub gdy w określonym akcie normatywnym występuje pominięcie
istotnych kwestii mających znaczenie z perspektywy koniecznego poszanowania zasad i wartości konstytucyjnych.
Takie pominięcie może być „naprawione” przez sąd przy pomocy reguł wykładni funkcjonalnej i systemowej przepisu.
Z treści PWKASU wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, który nie otrzymał
propozycji zatrudnienia, oraz funkcjonariusza, który odmówił propozycji zatrudnienia, traktuje się jako
zwolnienie ze służby w związku z likwidacją urzędu albo zniesieniem jednostki organizacyjnej. W aspekcie
prawa do otrzymania świadectwa służby funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej, który przyjął propozycję
pracowniczego zatrudnienia, nie może być w innej (gorszej) sytuacji, czyli pozostać bez świadectwa służby.
Istnieje zatem możliwość uznania takiego samego zapatrywania w odniesieniu do prawa do odprawy
pieniężnej i wypełnienia luki w drodze analogii przez przyjęcie, że funkcjonariuszowi Służby Celno-
Skarbowej, którego stosunek służbowy wygasł, a następnie uległ „przekształceniu” w stosunek pracy na
podstawie art. 171 ust. 1 PWKASU, przysługuje odprawa na podstawie art. 163 ust. 4 SłużbaCelnaU
w związku ze stosowanym odpowiednio art. 170 ust. 3 i 4 PWKASU. Podstawa do przyjęcia poglądu
o przysługiwaniu odprawy w takiej sytuacji wynika z prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawowych,
uwzględniających zasadę równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne. SN dostrzega, że
funkcjonariusz, który przyjął propozycję nawiązania umowy o pracę, utrzymuje zatrudnienie, a więc jest w lepszej
sytuacji niż funkcjonariusz, którego stosunek służbowy wygasł wobec nieotrzymania propozycji dalszej służby lub
odmowy jej podjęcia. Należy jednak mieć na względzie, że wygaśnięcie stosunku służbowego w ramach tzw.
„ucywilnienia” powoduje dla funkcjonariusza pozostającego w zatrudnieniu na podstawie umowy o pracę
cały szereg niekorzystnych konsekwencji, uzasadniających odprawę za „utratę munduru”.

Komentarz
SN nie rozstrzygnął, która z zaprezentowanych metod wykładni zasługuje w jego ocenie na uwzględnienie, co
spowodowane było przyczynami formalnymi. Niewłaściwe było bowiem oznaczenie strony pozwanej,
a w konsekwencji - brak właściwej jej reprezentacji i zastępstwa w postępowaniu kasacyjnym przed SN. Skutkiem
tego możliwa jest dwutorowa linia orzecznicza sądów powszechnych, które w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie SN
zawieszały prowadzone postępowania w analogicznych sprawach.

Wyrok SN z 27.4.2022 r., I PSKP 64/21,

Wyrok SN wskazuje na brak jednoznacznej interpretacji prawa co do przyznania odprawy pieniężnej funkcjonariuszowi, który zmienił stosunek służbowy na umowę o pracę. Decyzja SN ma istotne znaczenie dla podobnych spraw w przyszłości i może doprowadzić do ujednolicenia orzecznictwa.