Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych
Publikacja omawia sprawę kontroli przeprowadzonej przez Urząd Miejski w S., której celem było wykorzystanie dotacji celowej przez G. J., prowadzącego „A” w S. Skarżący podniósł zarzut przekroczenia terminów kontroli, co skutkowało uchyleniem postanowienia. Następnie skargę skierowano do WSA w Gliwicach, gdzie rozpatrzono kwestię niedopuszczalności zażalenia na decyzję Urzędu oraz charakter pisma jako postanowienia o kontynuowaniu kontroli.
Tematyka: kontrola, postanowienie, zażalenie, WSA, Gliwice, SKO, PrPrzed, KPA, protokół, czynności kontrolne, skarga, uchylenie
Publikacja omawia sprawę kontroli przeprowadzonej przez Urząd Miejski w S., której celem było wykorzystanie dotacji celowej przez G. J., prowadzącego „A” w S. Skarżący podniósł zarzut przekroczenia terminów kontroli, co skutkowało uchyleniem postanowienia. Następnie skargę skierowano do WSA w Gliwicach, gdzie rozpatrzono kwestię niedopuszczalności zażalenia na decyzję Urzędu oraz charakter pisma jako postanowienia o kontynuowaniu kontroli.
Nie każde pismo, które zawiera podstawę prawną, podpis, datę i stanowisko w kwestii prawnej, jest postanowieniem (tu: postanowieniem o kontynuowaniu czynności kontrolnych). Dla przypisania pismu takiego przymiotu konieczne jest to, by zawierało ono rozstrzygnięcie określonej kwestii. Stan faktyczny Urząd Miejski w S. (dalej: Urząd) wszczął kontrolę w zakresie prawidłowości wykorzystania i rozliczania dotacji celowej przyznanej G. J., prowadzącemu „A” w S. (dalej: Skarżący). Kontrola została zawieszona i wznowiona, o czym Skarżący został poinformowany stosowanymi pismami. Odnosząc się do wznowienia kontroli, Skarżący zarzucił przekroczenie ilości dni roboczych prowadzonej kontroli, na co Urząd odpowiedział pismem, wyjaśniając zarówno przebieg poszczególnych czynności kontrolnych, jak i sposób liczenia przez Urząd czasu trwania kontroli. W wyniku wniesionego przez Skarżącego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: SKO) stwierdziło postanowieniem niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu SKO wskazało, że Skarżący złożył w terminie sprzeciw na kontynuowanie kontroli z przekroczeniem maksymalnych terminów. Wobec niewydania przez Urząd postanowienia w terminie 3 dni roboczych, na mocy art. 59 ust. 8 ustawy z 6.3.2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 162; dalej: PrPrzed) z upływem trzeciego dnia nastąpił skutek prawny równoważny z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Następnie Urząd sporządził i doręczył Skarżącemu protokół kontroli, a Skarżący złożył sprzeciw od czynności kontrolnych. Urząd ustosunkował się do sprzeciwu, stwierdzając, iż czynności kontrolne zostały zakończone zgodnie z datą widniejącą na protokole. Sporządzenie i doręczenie protokołu nie stanowi czynności kontrolnych, które zakończyły się zgodnie z rozstrzygnięciem SKO. Skarżący wniósł zażalenie na ww. pismo. Rozstrzygnięcie SKO Zaskarżonym postanowieniem SKO stwierdziło niedopuszczalność zażalenia podnosząc, że przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów SKO było zobowiązane zbadać kwestię dopuszczalności zażalenia. Mogło bowiem dojść do niedopuszczalności tego środka zaskarżenia z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia. Zażalenie w ocenie organu nie jest dopuszczalne, jeżeli czynność nie jest postanowieniem. SKO wskazało, że Skarżący zaskarżył pismo, które w jej ocenie stanowiło postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Zdaniem SKO jednak pismo to nie było postanowieniem o kontynuowaniu czynności kontrolnych, ponieważ te zostały już zakończone. Pismo Naczelnika miało charakter wyłącznie informacyjny. Z tego względu nie istniał w obrocie prawnym przedmiot zażalenia. Skarga do WSA w Gliwicach W skardze do WSA w Gliwicach Skarżący zarzucił naruszenie m.in. art. 124 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: KPA) poprzez stwierdzenie, ze pismo z (...) r. nie jest postanowieniem, podczas gdy zawiera wszystkie konieczne elementy postanowienia, oznaczenie organu, datę jego wydania, oznaczenie strony albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania; pismo to nie zawierało jedynie pouczenia. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 55 ust. 3 PrPrzed w zw. z art. 49 ust. 7 pkt 7 PrPrzed poprzez stwierdzenie, iż przesłanie protokołu kontroli do czynność, która nie kończy kontroli, podczas gdy doręczenie protokołu kontroli to czynność, która kończy kontrolę i powinna być wykonana w czasie jej trwania (wyrok NSA z 19.2.2020 r., I FSK 2243/19, ). W oparciu o te zarzuty Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając skargę Skarżący podniósł, że kontrola rozpoczyna się w momencie doręczenia upoważnienia do jej przeprowadzenia oraz okazania legitymacji służbowej. Upoważnienie zaś winno wskazywać datę rozpoczęcia i przewidywany termin zakończenia kontroli. W terminie wskazanym w upoważnieniu powinny być przeprowadzone czynności kontrolne, w tym także powinien być sporządzony i doręczony protokół z kontroli, która to czynność kończy kontrolę. Z tego względu Skarżący miał prawo wystąpić ze sprzeciwem, a ten nie powinien być uznany za niedopuszczalny. Jednocześnie pismo Urzędu winno być uznane za postanowienie. Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych Przedmiotem kontroli WSA w Gliwicach było postanowienie SKO, stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pismo Urzędu z (...) r. SKO uznało, że pismo to ma charakter informacyjny i wbrew stanowisku Skarżącego nie jest postanowieniem o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Skarżący zaś stanął na stanowisku, że pismo to wyczerpuje przesłanki do uznania za postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych. W pierwszej kolejności WSA w Gliwicach wskazał, że dopuszczalność doręczenia protokołu kontroli po zakończeniu czynności kontrolnych należy pozostawić poza niniejszą sprawą. Okoliczność ta bowiem wychodzi poza zakres kontroli sądowej postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. W praktyce oznacza to, że WSA w Gliwicach badał wyłącznie to, czy ww. pismo jest postanowieniem o kontynuowaniu czynności kontrolnych, czy też ma charakter wyłącznie informacyjny. W ocenie WSA w Gliwicach pismo to nie jest postanowieniem o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Dla uzasadnienia zajętego stanowiska WSA w Gliwicach zauważył, iż przypadki wydania postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych przewiduje art. 59 ust. 7 PrPrzed. Stanowi on, iż organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych lub kontynuowaniu czynności kontrolnych. Konieczność wydania takiego postanowienia jest następstwem wniesienia przez kontrolowanego sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów szczegółowo wymienionych w art. 59 ust. 1 PrPrzed. Nierozpatrzenie sprzeciwu w terminie, o którym mowa w art. 59 ust. 7 PrPrzed (3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu), jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych. Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy, WSA w Gliwicach wskazał, że jak zauważyło SKO w uzasadnieniu postanowienia, doszło do odstąpienia od czynności kontrolnych. Protokół kontroli został doręczony Skarżącemu po tej dacie, zaś skuteczność tego doręczenia dla ustaleń faktycznych może być oceniana w toku ewentualnego postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji celowej, o ile w ogóle do takiego postępowania dojdzie. Rozstrzygnięcie WSA w Gliwicach Przechodząc zaś do oceny pisma Organu, WSA w Gliwicach stwierdził, że nie jest ono postanowieniem o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Jakkolwiek zawiera ono oznaczenie organu, podstawę prawną oraz podpis osoby kompetentnej do jego złożenia, niemniej nie rozstrzyga żadnej kwestii. Nie sposób bowiem wywieść z tego pisma rozstrzygnięcia Organu co do kontynuowania czynności kontrolnych. Nie każde pismo, które zawiera podstawę prawną, podpis, datę i stanowisko w kwestii prawnej, już jest postanowieniem. Dla przypisania pismu takiego przymiotu koniecznym jest to, by zawierało ono rozstrzygnięcie określonej kwestii. SKO słusznie zatem uznało, że przedmiot zażalenia nie istnieje, ponieważ nie zostało wydane w sprawie zaskarżalne postanowienie. Prawidłowo zatem zastosował art. 134 KPA, stwierdzając niedopuszczalność zażalenia. Mając na uwadze powyższe, WSA w Gliwicach oddalił skargę. Komentarz Na tle stanu faktycznego, zaistniałego w rozpatrywanej sprawie, dotyczącego kontroli, a w szczególności przekroczenia maksymalnej ilości dni roboczych prowadzonej kontroli oraz sposobu liczenia czasu jej trwania, WSA w Gliwicach przedstawił stanowisko co do różnicy pomiędzy pismem Urzędu o charakterze informacyjnym a postanowieniem o kontynuowaniu czynności kontrolnych, o którym mowa w art. art. 59 ust. 7 PrPrzed. W tym kontekście warto mieć na uwadze, iż ograniczenie czasu trwania kontroli zostało przewidziane ustawowo w art. 55 PrPrzed, a czas ten jest zależny od liczby zatrudnianych przez danego przedsiębiorcę pracowników i osiąganych przez niego obrotów. Zgodnie z art. 55 PrPrzed czas trwania wszystkich kontroli organu u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać w odniesieniu do: 1) mikroprzedsiębiorców - 12 dni roboczych; 2) małych przedsiębiorców - 18 dni roboczych; 3) średnich przedsiębiorców - 24 dni roboczych; 4) pozostałych przedsiębiorców - 48 dni roboczych. Jeśli zaś chodzi o sposób liczenia czasu kontroli, to w doktrynie przyjmuje się, iż wszystkie dni robocze w okresie od dnia, w którym organ rozpoczął pierwszą czynność kontrolną, do dnia, w którym została zakończona ostatnia czynność kontrolna, wliczają się do czasu trwania kontroli, nawet jeżeli w danym dniu organ faktycznie nie przeprowadzał żadnych czynności. Wyrok WSA w Gliwicach z 3.2.2022 r., III SA/Gl 1493/21,
WSA w Gliwicach uznał, że pismo Urzędu nie stanowiło postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych, a jedynie miało charakter informacyjny. Skarżący argumentował inaczej, lecz sąd podtrzymał decyzję SKO. Sprawa dotyczyła również przesłanek do uznania zażalenia za niedopuszczalne. WSA odrzucił skargę, wskazując na brak rozstrzygnięcia w kwestii kontynuacji kontroli.