Jak ustalać kontynuację funkcji nowej zabudowy?

Wynikająca z art. 61 ust. 1 PlanZagospU ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym terenie. WSA w Łodzi rozpoznał sprawę ze skargi wnioskodawcy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wydanym wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta. W sprawie odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 16 garaży.

Tematyka: PlanZagospU, kontynuacja funkcji, decyzja o warunkach zabudowy, analiza terenu, zabudowa, funkcje zabudowy, cechy architektoniczne, urbanistyczne

Stan faktyczny
WSA w Łodzi rozpoznał sprawę ze skargi wnioskodawcy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego
(dalej: SKO) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wydanym wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję
oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta. W sprawie odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla
inwestycji polegającej na budowie zespołu 16 garaży.
W uzasadnieniu Organ I instancji stwierdził, że w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru wyznaczonego wokół
działki objętej wnioskiem inwestora ustalono, że wobec niespełnionego warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt
1 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503; dalej:
PlanZagospU), nie ma możliwości określenia wymagań dotyczących planowanej zabudowy.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył wnioskodawca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie
sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji. Skarżący wskazał, że w analizowanym obszarze na
każdej posesji znajduje się jeden lub dwa boksy garażowe. W niewielkiej zaś odległości od tego obszaru
zlokalizowane są duże kompleksy garaży. SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Organu I instancji.
Zdaniem SKO usługowa funkcja garażowa posiadać będzie cechy odmienne od funkcji garażowania indywidualnego,
między innymi z uwagi na wielkość ruchu samochodowego, poziom hałasu i emisję spalin. Organ uznał, że brak
usługowej funkcji garażowej w obszarze analizowanym nie daje podstaw do stwierdzenia, że planowana inwestycja
stanowić będzie kontynuację funkcji istniejącej zabudowy.
Kolegium przyjęło, że brak obiektu budowlanego w postaci zespołu garaży w obszarze analizowanym co do zasady
nie jest równoznaczny z przyjęciem, że taka zabudowa jest sprzeczna w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy na
tym obszarze. W świetle obowiązujących przepisów zespół garaży zamkniętych nie funkcjonuje jako odrębna
kategoria obiektów, gdy chodzi o ich funkcję. Spełnienie zasady kontynuacji funkcji musi jednak wynikać z analizy
architektoniczno-budowlanej. A zatem nie można wykluczyć, że nawet przy braku obiektu budowlanego w postaci
zespołu garaży w obszarze analizowanym możliwe byłoby wykazanie kontynuacji funkcji zabudowy. W konsekwencji
nie jest niezbędne odnalezienie w obszarze analizy co najmniej jednego skupiska garaży, pełniącego dodatkowo
funkcje usługowe typu działalność gospodarcza, o ile kontynuują one istniejącą funkcję usługową bądź stanowią
uzupełnienie już istniejącej, np. w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.
Kolegium podniosło, że z zestawienia cech zabudowy występujących w otoczeniu działki wynika, że na
analizowanym terenie występują obiekty budowlane o funkcji usługowej oraz mieszkaniowej jednorodzinnej
z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi. Zdaniem Organu w kontekście takiego sąsiedztwa planowana
zabudowa 16 garaży w zabudowie szeregowej godzi w zastany stan rzeczy i nie można jej pogodzić z już istniejącą
funkcją analizowanego terenu. Garaże w formie zespołu zabudowy nie uzupełniają żadnej z funkcji występujących
w obszarze analizowanym. Jak wynika z analizy w ramach istniejącego zagospodarowania działek w obszarze
analizowanym występują wprawdzie garaże, jednakże w postaci pojedynczych obiektów przynależących do
istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych albo usługowych. Zespół 16 garaży nie kontynuuje także
funkcji usługowej w tym obszarze. Istniejące i planowane usługi nie tylko nie są tożsame, ale nie są to nawet
przykłady działalności zbliżonej. Inny jest ciężar gatunkowy działalności usługowej, związanej z prowadzeniem
przychodni stomatologicznej czy też szkoły językowej, a inny - działalności związanej z wynajmem kilkunastu
obiektów na cele garażowe. Sprawa trafiła do WSA.
Stanowisko WSA
WSA wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 PlanZagospU wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie
w przypadku łącznego spełnienia warunków tam wskazanych. W zasadzie jedynym powodem odmowy ustalenia
warunków zabudowy była ocena, że nowa (planowana) zabudowa nie spełnia wymagań w zakresie kontynuacji
funkcji.

W każdej sprawie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy powinna być dokonana analiza terenu.
Wyniki analizy w postaci załącznika tekstowego oraz graficznego powinny być dołączone do decyzji i stanowić jej
integralną część. Ratio legis art. 61 PlanZagospU stanowi przy tym ochrona ładu przestrzennego. Ma ona na celu
powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu
zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do jej nadmiernego ograniczenia (wyrok
WSA w Białymstoku z 3.6.2008 r., II SA/Bk 183/08).
Jak wskazał NSA m.in. w wyroku z 14.11.2012 r., II OSK 1252/11,
, wydanie decyzji ustalającej warunki
zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której to wyniki
znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie
opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą oraz oznaczenie niezbędnych
parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do
planowanych funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w konsekwencji - ocena takiego dowodu -
zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym.
Tymczasem w niniejszej sprawie załącznik tekstowy do decyzji Organu I instancji to w pismo zatytułowane „Analiza
funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki (…)”, który jedynie punktowo wylicza rodzaj
i miejsce zabudowań w odniesieniu do działki inwestycyjnej. Dokument ten nie odzwierciedla jakiejkolwiek analizy:
jest prostym wyliczeniem punktów orientacyjnych (budynków) w terenie. „Pijalnia piwa”, „budynek mieszkalno-
usługowy (w parterze przychodnia stomatologiczna)”, „dawny budynek mieszalny, w którym mieści się szkoła
językowa”, „budynek mieszczący ośrodek kształcenia zawodowego oraz sklep odzieżowy” to proste wyliczenie, które
jest co najmniej niewystarczające do uznania, iż mamy tutaj do czynienia z analizą urbanistyczną w rozumieniu
przepisów PlanZagospU. Autor tegoż dokumentu nie poczynił wywodów, na których w dalszej kolejności Organ
mógłby oprzeć swoje rozstrzygnięcie, uznając, iż nie została spełniona „zasada dobrego sąsiedztwa”, wynikająca
z art. 61 ust. 1 pkt. 1 PlanZagospU. Nie do przyjęcia jest też oparcie rozstrzygnięcia na ogólnej konstatacji braku
„funkcji usługowej garażowej” w obszarze analizowanym. W konsekwencji analizy sporządzonej dla potrzeb niniejszej
sprawy nie można uznać za prawidłową i wystarczającą dla wydania rozstrzygnięcia. Uzasadnienia decyzji Organów
obu instancji nie zawierają należytego wyjaśnienia stanowiska organu.
Wynikająca z art. 61 ust. 1 PlanZagospU ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy
w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej
zabudowy na określonym terenie. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna)
z funkcją istniejącą na analizowanym terenie.
Pojmowanie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią
systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła
być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie można uznać, iż
dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektów tożsamych z tymi istniejącymi. Kontynuacja funkcji nie
oznacza bowiem wymogu istnienia zabudowy identycznej z planowaną w obszarze analizowanym.

Komentarz
NSA wskazał, że projektowana inwestycja, czyli budowa budynku garażowego, mogłaby więc być uzupełnieniem
zabudowy istniejącej na terenie analizowanym, co na bazie pełnej analizy należałoby dopiero stwierdzić, analizując
wartości takie jak szerokość, wysokość czy powierzchnia zabudowy w relacji z innymi istniejącymi budynkami pod
kątem ich podobnych wartości. Dopiero wtedy można stwierdzić obiektywnie, czy nie dochodzi do kolizji.
Uzasadnienie WSA wskazuje też na kluczowe znaczenia analizy urbanistycznej dla procedury wydawania warunków
zabudowy oraz kryteria ustalenia kontynuacji funkcji jako warunku dla decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok WSA w Łodzi z 11.3.2022 r., II SA/Łd 872/21,

NSA wskazał, że projektowana inwestycja, czyli budowa budynku garażowego, mogłaby więc być uzupełnieniem zabudowy istniejącej na terenie analizowanym, co na bazie pełnej analizy należałoby dopiero stwierdzić, analizując wartości takie jak szerokość, wysokość czy powierzchnia zabudowy w relacji z innymi istniejącymi budynkami pod kątem ich podobnych wartości. Dopiero wtedy można stwierdzić obiektywnie, czy nie dochodzi do kolizji.