Uchylenie uchwały nie powoduje, że postępowanie o stwierdzenie jej nieważności jest bezprzedmiotowe

Tematyka: uchylenie uchwały, stwierdzenie nieważności, organy stanowiące, skarga, samorząd terytorialny, konsultacje społeczne, prawo administracyjne

Fakt uchylenia zaskarżonej uchwały po dacie wniesienia skargi nie pozbawia Sądu możliwości jej oceny
merytorycznej. Utrata mocy obowiązującej uchwały na skutek kolejnego aktu organu stanowiącego
powoduje jedynie wyeliminowanie części jej przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (ze skutkiem ex nunc).
Natomiast stwierdzenie nieważności konkretnego przepisu uchwały wywołuje skutki od chwili jego podjęcia
(ze skutkiem ex tunc). W tej ostatniej sytuacji dany przepis uchwały należy traktować tak, jakby nigdy nie
został uchwalony.
Stan faktyczny
WSA w Krakowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Nowym
Sączu na uchwałę Rady Gminy Poronin, Nr XLIII/245/2014, w sprawie uchwalenia statutów sołectw Poronin,
Murzasichle, Małe Ciche, Ząb i Bustryk stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie określonych
przepisów rozdziałów Statutu Sołectwa Ząb, stanowiących jeden z załączników do uchwały. Przywołaną uchwałę
podjęto na podstawie art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt. 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie
gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; dalej: SamGminU).
Skargę na powyższą uchwałę wniósł do WSA w Krakowie Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu, w odniesieniu do
Statutu Sołectwa Ząb. Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 SamGminU
poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa Ząb społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa
w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy, regulującej zasady i tryb
przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 SamGminU.
Rada Gminy Poronin, działając na podstawie art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt. 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 SamGminU,
podjęła 14.1.2019 r. uchwałę nr IV/28/2019 w sprawie zmiany statutów Poronin, Murzasichle, Małe Ciche, Ząb
i Bustryk, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. W uchwale tej zmieniono brzmienie
uchwalonego poprzednio statutu sołectwa Ząb w części dotyczącej Rozdziału II § 4 ust. 3 poprzez nadanie nowego
brzmienia tej jednostce redakcyjnej. W pozostałej części statut sołectwa Ząb pozostał niezmieniony. W toku
postępowania, 28.4.2022 r., została podjęta uchwała Rady Gminy Poronin, Nr XLVIII/343/2022, w sprawie
uchwalenia Statutu Sołectwa Ząb. Organ wskazał, że uchwalenie statutu zostało poprzedzone społecznymi
konsultacjami.
Stanowisko WSA
WSA wskazał na wstępie, że zgodnie z art. 1 ustawy z 25.7.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.
Dz.U. z 2021 r. poz. 137; dalej: PrUSA) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności
z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na
kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko
w przypadku istotnego naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: PostAdmU).
W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde
istotne naruszenie prawa bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter.
Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją RP
oraz z ustawami. W niniejszej sprawie występuje istotne naruszenie prawa. Skarga zasługiwała zatem na
uwzględnienie. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały, WSA przytoczył art. 35 SamGminU
w brzmieniu na dzień podjęcia uchwały.
Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 SamGminU, według którego uchwała lub zarządzenie
organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 SamGminU, w przypadku nieistotnego
naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub
zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 SamGminU wyróżniają zatem 2
kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa.
Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do istotnego
naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów
o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą

prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały, co miało
miejsce w niniejszej sprawie.
Art. 5 ust. 2 SamGminU stanowi, że jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy w drodze uchwały, po
przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy, natomiast art. 35 ust. 1 SamGminU przewiduje, że
organizację i zakres działania jednostki pomocniczej rada gminy określa odrębnym statutem po przeprowadzeniu
konsultacji z mieszkańcami. Przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca
statutu jednostki pomocniczej powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami
tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem.
Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste
omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii.
Ustawodawca w art. 5a ust. 1 SamGminU przewiduje 2 rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy
czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego.
Jednym z przepisów, w którym SamGminU wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji
społecznych, jest art. 35 ust. 1 SamGminU. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa)
powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której
samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art.
35 ust. 1 SamGminU, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa,
któremu statut ma być nadany. Konsultacje przeprowadza się jednak zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy
ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. W niniejszej sprawie Wójt Gminy Poronin wskazał, że
uwzględniając zarzuty skargi, Rada Gminy Poronin uchwaliła nowy statut sołectwa, w oparciu o podjętą wcześniej
uchwałę w sprawie konsultacji.
WSA wskazał dalej, że w orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność
oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do
istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Należy do nich naruszenie: przepisów wyznaczających
kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego,
przepisów prawa materialnego (przez ich wadliwą wykładnię), oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania
uchwał. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Poronin wydana została z istotnym naruszeniem
prawa, powodującym jej nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania
w zakresie Statutu Sołectwa Ząb.
Nadto w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna przesłanka umorzenia postępowania sądowego, ponieważ nie stało
się ono bezprzedmiotowe. Fakt uchylenia zaskarżonej uchwały po dacie wniesienia skargi nie pozbawia Sądu
możliwości oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały. Utrata mocy obowiązującej uchwały na skutek kolejnej
uchwały organu stanowiącego powoduje jedynie wyeliminowanie części jej przepisów ze skutkiem od daty uchylenia
(ze skutkiem ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności konkretnego przepisu uchwały wywołuje skutki od chwili
jego podjęcia (ze skutkiem ex tunc). W tej ostatniej sytuacji dany przepis uchwały należy traktować tak, jakby nigdy
nie został podjęty (uchwalony).

Komentarz
W omawianym orzeczeniu WSA wskazał na 2 istotne kwestie związane z kontrolą uchwał JST:
1. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez radę gminy nie powoduje, że postępowanie sądowoadministracyjne jest
bezprzedmiotowe. Sąd administracyjny jest bowiem władny wyeliminować uchwałę ze skutkiem ex tunc, a nie
jedynie ex nunc – jak rada gminy;
2. Naruszenia przepisów prawa przy podejmowaniu uchwał mogą mieć różną wagę. Tylko poważne uchybienia
powodują konieczność wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego. Taką istotną wadą jest pominięcie
obligatoryjnych konsultacji.

Wyrok WSA w Krakowie z 6.6.2022 r., III SA/Kr 188/22,

Nadto w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna przesłanka umorzenia postępowania sądowego, ponieważ nie stało się ono bezprzedmiotowe. Fakt uchylenia zaskarżonej uchwały po dacie wniesienia skargi nie pozbawia Sądu możliwości oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały. Utrata mocy obowiązującej uchwały na skutek kolejnej uchwały organu stanowiącego powoduje jedynie wyeliminowanie części jej przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (ze skutkiem ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności konkretnego przepisu uchwały wywołuje skutki od chwili jego podjęcia (ze skutkiem ex tunc). W tej ostatniej sytuacji dany przepis uchwały należy traktować tak, jakby nigdy nie został podjęty (uchwalony).