Zakres kontroli sądowej decyzji kasacyjnej

Tematyka: sąd administracyjny, decyzja kasacyjna, kontrola sądowa, art. 138 § 2 KPA, skarga, postępowanie administracyjne, rozbiórka obiektu budowlanego, stan faktyczny, wyrok sądu, organ odwoławczy

Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną, jest
przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 KPA, a więc odstąpienia
od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.
Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 KPA, sąd nie jest władny odnosić się
do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa
wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.
Stan faktyczny
WSA rozpoznał sprzeciw od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach
(dalej: WINB) w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego i wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję. Przedmiotem
kontroli Sądu byłą decyzja WINB, uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB)
w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.
PINB wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku. W toku postępowania doszło do zmian
w strukturze właścicieli nieruchomości. PINB wydał decyzję, którą nakazał współwłaścicielom dokonać rozbiórki ruin
budynku, zlokalizowanych w północno-wschodnim narożniku działki wraz z warstwami zmurszałych cegieł w murze
od strony drugiej działki. W treści decyzji PINB wskazał, że teren działki należy uporządkować, a roboty wykonać bez
naruszenia substancji obiektów sąsiednich. W decyzji określono termin wykonania prac.
Skarżący złożył odwołanie od decyzji, wskazując, że jego zdaniem istotnym faktem wymagającym ustalenia jest
przebieg granicy działek, skoro przedmiotem zainteresowania PINB są ruiny (pryzma gruzu) położone przy granicy
innych działek. Jego zdaniem od prawidłowości ustaleń w tym zakresie zależy prawidłowość zakreślenia kręgu osób,
którym jako zarządcom lub właścicielom wskazanych działek należało zapewnić prawo do czynnego udziału
w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu.
Z uwagi na powyższe strona nie zgodziła się z ustaleniami stanu faktycznego, dokonanymi przez PINB co do kręgu
osób posiadających przymiot strony. WINB uchylił decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego
rozpatrzenia Organowi I instancji. WINB wskazał, że Organ I instancji prawidłowo nakazał dokonanie rozbiórki ruin
budynku właścicielom przedmiotowego obiektu, jednakże PINB powinien jeszcze raz przeprowadzić oględziny ruin
budynku w celu ustalenia, czy ich rozbiórka nie będzie mieć wpływu na budynki sąsiadujące z ruinami. To
zdecydowało o skierowaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zakwestionował tę decyzję, bowiem jego
zdaniem Organ odwoławczy bezzasadnie skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Stanowisko WSA
Zgodnie z art. 64a ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r.
poz. 329; dalej: PostAdmU) skarga nie przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA, jednakże strona
niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Powyższa regulacja wyłącza możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego,
pozostawiając ich kontrolę w ramach sprzeciwu, na podstawie którego sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do
wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA (art. 64e PostAdmU). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd
uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 KPA (art. 151a § 1 zd. 1 PostAdmU). W przypadku
nieuwzględnienia sprzeciwu sąd go oddala (art. 151a § 2 PostAdmU).
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania
oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania
decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym
obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną, jest więc przede wszystkim
ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 KPA, a więc odstąpienie od zasady ogólnej
ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli
rozstrzygnięcia, wydanego na podstawie art. 138 § 2 KPA, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum
sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do
merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z 9.5.2017 r., II OSK 2219/15,
).
Zgodnie z art. 138 § 2 KPA organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do
ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów

postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując
sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej ponownym rozpatrzeniu.
Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania
wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje,
że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym
mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co
pozbawiłoby stronę prawa do kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.
Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 KPA, w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na
żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo
zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ I instancji nie wyjaśnił
części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ
odwoławczy ma obowiązek usunąć te uchybienia we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść
wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie
art. 136 KPA.
Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd
doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ale z innych powodów niż te podniesione w jego
treści.
Sąd stwierdził, że wydanie decyzji kasatoryjnej przez WINB nastąpiło w związku z oceną zebranego w sprawie
materiału dowodowego i rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych przez Skarżącego w jego odwołaniu od decyzji Organu
I instancji. Organ odwoławczy uznał, że materiał dowodowy sprawy nie pozwala na wydanie prawidłowego
rozstrzygnięcia w przedmiocie rozbiórki ruin budynku znajdujących się na działce i wymaga uzupełnienia
o przeprowadzenie szczegółowych oględzin ruin i stykających się z nim budynków znajdujących się na działkach
sąsiednich w celu ustalenia, czy rozbiórka ruin nie będzie oddziaływała na budynki sąsiednie. W ocenie WINB
znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna nie pozwala bowiem w sposób jednoznaczny na
dokonanie takiej oceny.
Zdaniem WSA zakres dodatkowego postępowania dowodowego, koniecznego do uzupełnienia materiału
dowodowego sprawy, z uwagi na zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego, wynikające z art.12
KPA oraz art. 136 KPA, nie uzasadnia przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ
odwoławczy może zgodnie z art. 136 § 1 KPA zlecić wykonanie oględzin organowi I instancji, a ustalenie
zamiarów właścicieli nieruchomości co do ewentualnej odbudowy lub remontu ruin może ustalić prostymi
środkami dowodowymi w postaci np. pisemnych oświadczeń współwłaścicieli.
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony zastosował zaskarżoną
decyzją przepis art. 138 § 2 KPA, ponieważ błędnie przyjął, że zakres koniecznego do przeprowadzenia
postępowania wyjaśniającego wykroczył poza ramy przepisu art. 136 § 1 KPA.

Komentarz
W omawianym orzeczeniu WSA odniósł się do ważnej procesowej kwestii, a mianowicie do podstaw i zasadności
wydawania decyzji kasacyjnych. Należy mieć na względzie, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne,
a obie instancje są w pełni merytoryczne. Organ odwoławczy ma kompetencje i instrumenty do czynienia
niezbędnych, uzupełniających ustaleń faktycznych w sprawie, zatem kierowanie sprawy ponownie do I instancji
powinno być wyjątkiem. Przepisy KPA wyraźnie wskazują na to, kiedy możliwe jest wydanie decyzji kasacyjnej.
Organ II instancji ma możliwości, by samodzielnie dokonać ustaleń w zakresie kręgu stron postępowania. Przy
podejmowaniu rozstrzygnięcia należy także mieć na uwadze, czy ponowne rozpoznanie sprawy nie będzie stanowiło
nadmiernego przedłużania postępowania.
Rozpoznając sprzeciw, sądy administracyjne badają spełnienie warunków formalnych wydania omawianej decyzji.

Wyrok WSA w Gliwicach z 8.6.2022 r., II SA/Gl 410/22,

Wyrok WSA w Gliwicach z 8.6.2022 r. dotyczy ważnej kwestii wydawania decyzji kasacyjnych i podkreśla, że organ odwoławczy powinien dokładnie rozważyć możliwość samodzielnego ustalenia faktycznego stanu sprawy przed kierowaniem jej ponownie do organu I instancji. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, dlatego decyzja kasacyjna powinna być wyjątkiem, a nie regułą.