Zgodność decyzji środowiskowej z zapisami planu miejscowego – zasady wykładni planu

W publikacji omawiane są kwestie związane z zgodnością decyzji środowiskowej z zapisami planu miejscowego, ze szczególnym uwzględnieniem interpretacji pojęcia odpadów komunalnych oraz planowanych przedsięwzięć. Opisano stan faktyczny, argumenty organu odmawiającego wydania decyzji oraz analizę sądu w tej sprawie. Ponadto, przedstawiono stanowisko NSA w kontekście wykładni przepisów prawa miejscowego i powszechnie obowiązującego.

Tematyka: plan miejscowy, decyzja środowiskowa, odpady komunalne, wykładnia prawa miejscowego, środowiskowe uwarunkowania, NSA, ochrona środowiska

W obowiązującym stanie prawnym w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni
brak było definicji odpadów komunalnych. Należy jednak przyjąć, że były nimi odpady powstające
w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu
na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych (art. 3 ust. 1 pkt 7 OdpadyU).
W tej definicji nie mieszczą się surowce wtórne pochodzące ze strumienia opakowań z zakładów
przemysłowych i jednostek handlu, ponieważ odpady tego rodzaju są skutkiem prowadzonej działalności
przemysłowej.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną Spółki od wyroku WSA w Warszawie z 30.12.2020 r., IV SA/Wa 1816/20,
,
w sprawie ze skargi na decyzję SKO w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach
dla przedsięwzięcia i oddalił skargę kasacyjną.
W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że przedmiotem skargi była decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie
Burmistrza, odmawiające wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia
polegającego na budowie instalacji do segregowania surowców wtórnych pochodzących ze zbiórki selektywnej oraz
opakowań z handlu i przemysłu wraz z bazą transportową.
Przedsięwzięcie zostało zaplanowane na terenie części działki, która zgodnie z uchwałą z 1996 r. w sprawie
zatwierdzenia projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została oznaczona symbolem
NU: składowisko – utylizacja odpadów komunalnych. Dla tego terenu określono także zasady realizacji planu,
wprowadzając zakaz tworzenia obiektów kubaturowych niezwiązanych z utylizacją na tym terenie oraz w strefie
ochronnej wysypiska śmieci. Szczegółowe ustalenia uchwały w zakresie ochrony i kształtowania środowiska
doprecyzowuje opis przeznaczenia przedmiotowego terenu, zgodnie z którym: „Na terenie przeznaczonym dla
utylizacji odpadów zakłada się budowę kompostowni, sortowni odpadów z możliwością ich przetwarzania oraz
budowę składowiska na odpady nienadające się do przetwarzania (tzw. balast). W budowie i eksploatacji całego
projektowanego obiektu ustala się uwzględnienie rozwiązań technicznych, maksymalnie zabezpieczających
środowisko i minimalizujących jego uciążliwość dla otoczenia. Ustala się: Konieczność wykonania oceny
oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi całego obiektu, tj. istniejącego wysypiska, łącznie z projektowanym
obiektem”.
Organ odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uznając, że planowane przedsięwzięcie jest
niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.). Plan ten nie przewiduje, żeby
na nieruchomości przeznaczonej pod przedsięwzięcie można było prowadzić działalność polegającą na
doczyszczaniu opakowań pochodzących z jednostek handlowych (np. supermarketów i okolicznych zakładów
przemysłowych) oraz produkcję paliwa alternatywnego z pozostałości po sortowaniu surowców. W ocenie organu
odwoławczego przepisy m.p.z.p. należy interpretować w sposób literalny i nie można się posługiwać definicjami
ustawowymi, które weszły w życie już po uchwaleniu planu. Przeciwne stanowisko prezentuje Spółka. Sąd I instancji
podzielił zatem stanowisko Organów.
W ocenie Sądu I instancji w tej sprawie nie można było w sposób niebudzący wątpliwości uznać w drodze wykładni
przepisów m.p.z.p., że plan ten dopuszcza możliwość realizacji przedsięwzięcia planowanego przez Spółkę. Zmiana
m.p.z.p. miała na celu dokonanie rozbudowy istniejącego już składowiska utylizacji odpadów komunalnych przez
budowę kompostowni i sortowni odpadów z możliwością ich przetwarzania, oraz budowę składowiska na odpady
nienadające się do przetwarzania, tzw. balast. Uchwalenie m.p.z.p. nastąpiło przed wejściem w życie ustawy
z 14.12.2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 699; dalej: OdpadyU). Natomiast obowiązujące w dacie
uchwalenia m.p.z.p. przepisy nie normowały wielu pojęć, które regulują obecnie obowiązujące przepisy. Organy nie
mogły więc dokonać wykładni rozszerzającej i celowościowej przepisów prawa miejscowego. Plan przewiduje
możliwość realizacji składowiska utylizacji odpadów komunalnych. Samo pojęcie utylizacji nie jest zdefiniowane
w obecnie obowiązujących przepisach. W OdpadyU zdefiniowano recykling, odzysk, unieszkodliwianie odpadów,
odpady, bioodpady i odpady komunalne, ale nie utylizację. Pojęcie to jest bez wątpienia związane z gospodarką
odpadami, kojarzy się bowiem z unieszkodliwianiem i często używane jest przy dokonywaniu recyklingu, odzysku lub
gospodarki odpadami w ogóle, bez rozróżnienia na śmieci i odpady.

Spółka skierowana skargę kasacyjną do NSA.
Stanowisko NSA
Po pierwsze na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 7a § 1 KPA. Stosownie do treści tego przepisu,
jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub
odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, są one rozstrzygane
na korzyść strony. NSA wskazał, że przedmiotem sprawy nie jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie
lub odebranie uprawnienia, ale przyznanie określonych uprawnień przez ustalenie na wniosek strony
środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Stąd też norma z art. 7a § 1 KPA nie mogła mieć w tej
sprawie zastosowania.
Po drugie zasadniczy zarzut w tej sprawie to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 80
ust. 2 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa
w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029; dalej: ŚrodInfU)
w zw. z § 4 m.p.z.p. Zgodnie z art. 80 ust. 2 zd. 1 ŚrodInfU właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych
uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami m.p.z.p., jeżeli plan ten został
uchwalony. W niniejszej sprawie tego rodzaju przepisem jest § 4 m.p.z.p., który określa ustalenia szczegółowe
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i w którym przeznaczenie terenu oznaczonego NU określono
jako „składowisko – utylizacja odpadów komunalnych”.
Planowane przez Spółkę przedsięwzięcie ma polegać na „budowie instalacji do segregowania surowców wtórnych
pochodzących ze zbiórki selektywnej oraz opakowań z handlu i przemysłu”. Spółka planuje dokonać m.in.
doczyszczania surowców wtórnych, pochodzących ze strumienia opakowań z zakładów przemysłowych i jednostek
handlu oraz produkcji paliwa alternatywnego. Niezależnie zatem od różnic pojęciowych między tymi uwzględnionymi
w planie miejscowym a wynikającymi z przepisów obecnie obowiązującej OdpadyU, planowana przez Spółkę
działalność wykracza poza gospodarkę odpadami komunalnymi. Dla przedmiotowego terenu tego rodzaju
gospodarkę odpadami zaplanowano w § 4 m.p.z.p. W obowiązującym w dacie uchwalenia m.p.z.p. w stanie prawnym
brak było definicji odpadów komunalnych. Należy jednak przyjąć, że były nimi odpady powstające w gospodarstwach
domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są
podobne do odpadów z gospodarstw domowych (art. 3 ust. 1 pkt 7 OdpadyU). W tej definicji nie mieszczą się
surowce wtórne, pochodzące ze strumienia opakowań z zakładów przemysłowych i jednostek handlu, bo tego
rodzaju odpady są skutkiem prowadzonej działalności przemysłowej. Oznacza to, że „odpady pochodzące od innych
wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw
domowych”, o których stanowi art. 3 ust. 1 pkt 7 OdpadyU, to nie odpady, które powstały np. w ramach działalności
przemysłowej i są podobne do powstałych w gospodarstwie domowym. Tego rodzaju rozumienie definicji odpadów
komunalnych jest zbyt szerokie. Chodzi tu również o podobieństwo charakteru odpadów, a więc w istocie o te, które
powstały w podobny sposób jak te w gospodarstwach domowych.

Komentarz
W omawianym orzeczeniu NSA odniósł się do problemu wykładni przepisów m.p.z.p. w kontekście znaczenia
przepisów prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej lub rozporządzenia. Przepisy m.p.z.p. nie zawsze są
redagowane w sposób dostatecznie precyzyjny i wówczas podstaw ich wykładni należy poszukiwać w innych
przepisach prawa. Takie reguły NSA wyjaśnił na przykładzie wykładni pojęcia „odpady komunalne” na podstawie
regulacji prawnych z 1996 r. i aktualnych, uwzględniając obowiązującą w danym czasie infrastrukturę pojęciową.

Wyrok NSA z 7.6.2022 r., III OSK 5127/21,

NSA wskazał na znaczenie precyzyjności przepisów planów miejscowych oraz konieczność uwzględniania zmian w regulacjach prawnych. Orzeczenie dotyczyło interpretacji pojęcia odpadów komunalnych oraz granic działania planów miejscowych. Analiza wyroku pozwala na lepsze zrozumienie zasad wykładni prawa miejscowego w kontekście ochrony środowiska.