Przepisy porządkowe wydawane przez organy gminy
Nie można uznać, że określenie przez ustawodawcę przesłanek wydawania przepisów porządkowych stanowi niedopuszczalną ingerencję w sferę samodzielności samorządu terytorialnego. Sprawa dotyczyła zgodności art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym z prawem o wykroczeniach. Rada Miejska twierdzi, że przepisy porządkowe są niezbędne dla zapewnienia porządku publicznego. TK wskazał, że wydawanie przepisów porządkowych służy realizacji zadań własnych gminy i wspólnoty lokalnej.
Tematyka: przepisy porządkowe, samorząd terytorialny, konstytucja, regulacje prawne, bezpieczeństwo publiczne
Nie można uznać, że określenie przez ustawodawcę przesłanek wydawania przepisów porządkowych stanowi niedopuszczalną ingerencję w sferę samodzielności samorządu terytorialnego. Sprawa dotyczyła zgodności art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym z prawem o wykroczeniach. Rada Miejska twierdzi, że przepisy porządkowe są niezbędne dla zapewnienia porządku publicznego. TK wskazał, że wydawanie przepisów porządkowych służy realizacji zadań własnych gminy i wspólnoty lokalnej.
Nie można uznać, że określenie przez ustawodawcę przesłanek wydawania przepisów porządkowych stanowi niedopuszczalną ingerencję w sferę samodzielności samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy tego rodzaju ograniczenie w stosunku do wymienionej kategorii aktów zostało przewidziane wyraźnie przez art. 94 Konstytucji RP. Opis stanu faktycznego Sprawa dotyczyła zbadania zgodności art. 40 ust. 3 i 4 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; dalej: SamGminU) w zakresie, w jakim uniemożliwia wydanie przepisów porządkowych zagrożonych karą grzywny, wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach, ze względu na okoliczność, iż kwestia ta jest uregulowana w odrębnej ustawie w przepisach niemających jednak charakteru prawnokarnego, pomimo że wydanie przepisów porządkowych jest niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a wydanie przepisów o charakterze prawnokarnym jest uzasadnione z art. 16 ust. 2 oraz art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Stanowisko Wnioskodawcy Zdaniem Rady Miejskiej będącej Wnioskodawcą, kompetencje prawotwórcze jednostek samorządu terytorialnego są niezbędne do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego na terenie gminy. Przepisy porządkowe są jednak uchylane przez organy nadzoru, gdy dane zagadnienie jest uregulowane w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Charakter innych przepisów nie ma przy tym żadnego znaczenia. Uregulowanie sprawy, której dotyczą przepisy porządkowe w odrębnych ustawach czy przepisach powszechnie obowiązujących, jest wystarczającą przesłanką uniemożliwienia wydawania przepisów porządkowych i to także w sytuacji, gdy dane zachowanie nie jest w ogóle obwarowane żadną sankcją, czy to o charakterze administracyjnym, czy też wykroczeniowym. Wnioskodawca wskazał, że do zadań własnych gminy należą sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Jednym z kluczowych instrumentów, umożliwiających realizację tego zadania, jest art. 40 ust. 3 i 4 SamGminU, upoważniający radę gminy do tworzenia przepisów porządkowych o charakterze prawnokarnym. Naruszenie swobody samorządu terytorialnego nie pozwala jednak na skuteczną realizację zadań własnych gminy. Stanowisko TK TK wskazał, że konstytucyjna zasada decentralizacji władzy publicznej sprawia, że jednostki samorządu terytorialnego stają się integralnym elementem struktury władzy publicznej w państwie. Zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie ma charakteru absolutnego, a ingerencja prawodawcy w samodzielność jednostek samorządu terytorialnego jest dopuszczalna po spełnieniu warunków określonych w Konstytucji RP. Wydawanie przepisów porządkowych przez radę gminy jest kompetencją służącą realizacji jej zadań własnych, dotyczących porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli (art. 7 ust. 1 pkt 14 SamGminU). Jednocześnie przepisy porządkowe wydawane przez właściwe organy gminy służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty lokalnej. Zakwalifikowanie spraw porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli w gminach jako zadania własnego w rozumieniu art. 166 ust. 1 Konstytucji RP nie oznacza nieograniczonej autonomii jednostki samorządu terytorialnego w zakresie określania zasad, form i finansowania realizacji tych zadań. Art. 16 ust. 2 zd. drugie Konstytucji RP, stanowiący o wykonywaniu zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wskazuje wyraźnie na ramy ustawowe, w których może działać jednostka samorządu terytorialnego. Kwestionowany przez wnioskodawcę art. 40 ust. 3 SamGminU przyznaje radzie gminy kompetencję do wydawania przepisów porządkowych. Ustrojodawca przewidział również, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Akty prawa miejscowego mogą być wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. To ustawodawca decyduje o przyznaniu kompetencji prawodawczej do stanowienia aktów prawa miejscowego. Relacja między ustawą a aktem prawa miejscowego jest ponadto determinowana konstytucyjną zasadą wyłączności ustawy. Akty normatywne samorządu terytorialnego nie mogą regulować spraw o istotnym znaczeniu z punktu widzenia konstytucyjnych wolności i praw, jakkolwiek ich zakres przedmiotowy może być szerszy niż zakres rozporządzeń. W ocenie TK konstytucyjna zasada wyłączności ustawy nie wyklucza jednak powierzenia przez ustawę organom stanowiącym samorządu terytorialnego ogólnej kompetencji do stanowienia regulacji prawnych, mających na celu przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia, zdrowia lub mienia, a także dla spokoju publicznego, pod warunkiem, że regulacje te są zgodne z zasadą proporcjonalności i nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych. Interpretacja przesłanek wydawania przepisów porządkowych powinna być ścisła. Celem ustanowienia tych przesłanek jest zabezpieczanie przed nadmiernym korzystaniem z możliwości stanowienia aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym. Wynika to z reglamentacyjnego charakteru tych przepisów, w tym przewidzianej możliwości ustanawiania kary grzywny za ich naruszenie. Przepisy porządkowe, wydawane na podstawie art. 40 ust. 3 SamGminU, muszą wprost i wyłącznie wskazywać na realizację celów określonych przez ustawodawcę w generalnym upoważnieniu zawartym w tym przepisie. W przeciwieństwie do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym przepisy porządkowe są wydawane nie w celu konkretyzacji regulacji ustawowej, ale w celu unormowania pewnej sfery stosunków społecznych, którą nie zajął się ustawodawca, a której granice wyznacza jedynie cel regulacji. Na tle pozostałych kategorii aktów normatywnych wydawanych przez gminę przepisy porządkowe wyróżniają się dwoma zasadniczymi cechami. Po pierwsze ustawodawca nie wyznacza spraw, które mogą być regulowane przez przepisy porządkowe, ograniczając się do wskazania, że celem ich wprowadzenia jest ochrona wymienionych enumeratywnie dóbr. Po drugie istotą przepisów porządkowych jest wprowadzenie określonych nakazów bądź zakazów właśnie ze względu na konieczność ochrony wymienionych dóbr. Stąd możliwość wprowadzenia kary grzywny jako sankcji w razie nieprzestrzegania zakazów czy nakazów, ustanowionych w przepisach porządkowych. Konstytucja RP nie stoi na przeszkodzie, by ustawodawca powierzył organom samorządu terytorialnego ogólną kompetencję do stanowienia regulacji prawnych, mających na celu przeciwdziałanie zagrożeniom życia, zdrowia lub mienia, a także spokoju publicznego na obszarze ich działania pod warunkiem, że regulacje te są zgodne z zasadą proporcjonalności i nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych. Taka konstrukcja została przyjęta w odniesieniu do przepisów porządkowych, gdzie kompetencja prawodawcza rady gminy obejmuje sprawy, które nie stanowią przedmiotu regulacji w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Wskazanie, że warunkiem wydawania przepisów porządkowych jest brak uregulowania danej materii w ustawach, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, mieści się w kompetencji ustawodawcy do określenia podstawy stanowienia aktów prawa miejscowego. Nie można zatem uznać, aby określenie przez ustawodawcę przesłanek wydawania przepisów porządkowych stanowiło niedopuszczalną ingerencję w sferę samodzielności samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy tego rodzaju ograniczenie w stosunku do wymienionej kategorii aktów zostało przewidziane wyraźnie przez art. 94 Konstytucji RP. Komentarz Przedmiotem zaskarżenia była przesłanka warunkująca wydawanie przepisów porządkowych, tj. brak regulacji w ustawie spraw mających stanowić przedmiot regulacji przepisów porządkowych. Wnioskodawca wskazał, że skoro do zadań własnych gminy należą sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, to rada gminy powinna mieć możliwość stanowienia przepisów porządkowych o charakterze prawnokarnym. W innym wypadku naruszona zostaje zasada swobody jednostki samorządu terytorialnego, ponieważ nie pozwala na skuteczną realizację zadań własnych dotyczących porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. TK nie zgodził się z tą argumentacją, wskazując, że art. 40 ust. 3 SamGminU jest zgodny z Konstytucją RP, która wprost przewiduje kompetencję ustawodawcy do określenia podstawy stanowienia aktów prawa miejscowego. Dlatego też wskaza nie, że warunkiem wydawania przepisów porządkowych jest brak uregulowania danej materii w ustawach, jest dopuszczalną ingerencją ze strony ustawodawcy. Należy również pamiętać o ogólnej zasadzie wyłączności ustawy oraz proporcjonalności. Wyrok TK z 27.4.2022 r., K 12/20,
TK potwierdził zgodność art. 40 ust. 3 SamGminU z Konstytucją RP. Wskazano, że regulacje prawne samorządu terytorialnego muszą być zgodne z zasadą proporcjonalności. Przepisy porządkowe mają charakter reglamentacyjny i muszą wskazywać na realizację celów ustawodawcy. Konstytucja nie wyklucza kompetencji gmin do stanowienia przepisów porządkowych.