Niewypełnienie przez radę gminy upoważnienia ustawowego

Tematyka: art. 19 WodaŚciekU, uchwała, Rada Gminy, prokurator, stwierdzenie nieważności, akty prawa miejscowego

Zamieszczony w art. 19 ust. 2 WodaŚciekU zwrot „w tym” świadczy o koniecznym minimum, jakie musi się
znaleźć w treści uchwalonego aktu prawa miejscowego, a brak w tym zakresie oznacza istotne naruszenie
prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego wydanego na tej
podstawie.
Opis stanu faktycznego
Rada Gminy w Wiślicy podjęła 26.10.2011 r. uchwałę nr XIV/107/2011 w sprawie uchwalenia regulaminu zbiorowego
zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w Gminie Wiślica. Obecnie obowiązującym aktem prawa
miejscowego na terenie Miasta i Gminy Wiślica jest uchwała z 17.9.2021 r. nr XLII/252/2021 Rady Miejskiej w Wiślicy
w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy Wiślica.
Prokurator Rejonowy zaskarżył uchwałę w całości.
Stanowisko Organu
Prokurator Rejonowy zaskarżył uchwałę Rady Gminy Wiślica nr XIV/107/2011 z 26.10.2011 r. w sprawie uchwalenia
regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w Gminie Wiślica w całości.
Zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, w tym zwłaszcza: art. 19 ustawy z 7.6.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu
w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028; dalej: WodaŚciekU), § 135 w zw. z § 143
załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.6.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (t.j.
Dz.U. z 2016 r. poz. 283; dalej: TechPrawodR), art. 40 ust. 1 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.
z 2022 r. poz. 559; dalej: SamGminU) i art. 94 Konstytucji RP. Naruszenie polegało na przekroczeniu delegacji
ustawowej poprzez:
• nałożenie w drodze uchwały obowiązków dotyczących racjonalnego gospodarowania wodą i używania jej zgodnie
z przeznaczeniem oraz warunkami wynikającymi z zawartej umowy, nieposiadające upoważnienia ustawowego;
• nieokreślenie w treści regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-
kanalizacyjne w zakresie doprowadzania wody i odprowadzania ścieków, czego obligatoryjnie wymagają przepisy
ustawowe;
• przekroczenie delegacji ustawowej poprzez określenie przesłanek negatywnych zawarcia umowy przyłączenia do
sieci oraz warunków wypowiedzenia umowy, do czego nie upoważnia gminy delegacja WodaŚciekU oraz zawarcie
w regulaminie wskazań ingerujących w treść umowy cywilnoprawnej dotyczącej zaopatrzenia w wodę
i odprowadzania ścieków, mimo braku kompetencji w tym zakresie i braku delegacji ustawowej do stanowienia takich
przepisów prawa miejscowego;
• odwrócenie hierarchii źródeł prawa i ujęcia, że w sprawach nieobjętych wymienionym regulaminem, a więc aktem
prawa miejscowego, obowiązują przepisy rangi ustawowej wraz z przepisami wykonawczymi.
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, albowiem wyeliminowanie jedynie
wskazanych naruszeń spowodowałoby, że zaskarżony akt zawierałby jedynie szczątkowe regulacje, a przez to nie
nadawałby się do stosowania.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi lub umorzenie postępowania z uwagi na fakt, że
zaskarżona uchwała już nie obowiązywała.
Stanowisko WSA
WSA zważył, że skarga okazała się uzasadniona. Ograniczył się jednak do oceny zarzutu, skutkującej najdalej idącą
konsekwencją prawną, czyli stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, co uczyniło zbędnym dokonywanie
rozważań nad pozostałymi naruszeniami prawa w zaskarżonej uchwale.
Ponieważ ocena legalności dotyczy uchwały wyeliminowanej z obrotu prawnego poprzez jej wyraźne uchylenie
kolejną uchwałą organu stanowiącego gminy, należało w pierwszej kolejności rozważyć dopuszczalność oceny
merytorycznej zaskarżonej uchwały. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że uchylenie uchwały nie czyni
bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny może stwierdzić nieważność uchwały,
oceniając legalność aktu prawa miejscowego od samego początku jej uchwalenia. Zróżnicowanie skutków instytucji
stwierdzenia nieważności uchwały od uchylenia uchwały ma w tym względzie znaczenie. Stwierdzenie nieważności
uchwały przez sąd administracyjny powoduje bowiem, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do
wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Natomiast uchylenie uchwały

przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej
uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia. Skoro uchylenie zaskarżonej uchwały nie jest
przeszkodą do oceny jej legalności, Sąd tego dokonał, biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu jej
podjęcia.
Zgodnie z art. 19 WodaŚciekU rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody
i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin
dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Powinien określać prawa
i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym elementy wyszczególnione
w tym przepisie.
Akt prawa miejscowego to zgodnie z art. 87 i art. 94 Konstytucji RP źródło prawa powszechnie obowiązującego. To
akt, który stanowi podustawowe źródło prawa powszechnie obowiązującego; obowiązuje powszechnie na obszarze
działania organów, które go ustanowiły (lokalnie); jest stanowiony na podstawie i w granicach ustaw; jest stanowiony
przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej; został ogłoszony. Ponadto
samorządowy akt prawa miejscowego musi mieć wyraźne upoważnienie ustawowe do jego wydania (szczegółowe
lub generalne); adresatem kompetencji prawotwórczych są wspólnoty samorządowe; autorem aktu prawa
miejscowego może być, co do zasady, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego; warunkiem wejścia
w życie aktu prawa miejscowego jest jego stosowne ogłoszenie (w wojewódzkim dzienniku urzędowym i poprzez
obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu); jest
wydawany zasadniczo w formie uchwały; podlega kontroli sprawowanej przez organy nadzoru i sądy administracyjne.
Art. 19 WodaŚciekU stanowi szczegółowe upoważnienie ustawowe, którego istota polega na formalnej i materialnej
więzi aktu prawa miejscowego z ustawą. Zamieszczony w art. 19 ust. 2 WodaŚciekU zwrot „w tym” świadczy
o koniecznym minimum, jakie musi się znaleźć w treści uchwalonego aktu prawa miejscowego, a brak w tym zakresie
oznacza istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego
wydanego na tej podstawie. Prokurator zarzucił m.in., że zaskarżona uchwała, a w zasadzie regulamin będący jej
załącznikiem, nie zawiera pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo
wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wymogu takiego nie spełnia
treść załącznika do uchwały (regulaminu), odsyłając w tych sprawach do wskazanych rozporządzeń. Przestrzeganie
przepisów określonych w rozporządzeniach jest oczywistym obowiązkiem każdego adresata tych aktów prawnych.
„Minimalny poziom usług” w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków to konkretne parametry tych usług,
jak ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jakość wody, czy ilość odbieranych ścieków. Odniesienie
się tylko do rozporządzeń wyznaczających pewien minimalny poziom świadczonych usług nie uwzględnia lokalnego
charakteru uchwały, która jest przecież aktem prawa miejscowego. Wymagania te powinny mieć związek
z odbiorcami z terenu obowiązywania regulaminu.
Niewyczerpanie przez Radę Gminy pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego jej przez ustawodawcę do
uregulowania w drodze uchwały musi doprowadzić do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez
względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem.

Komentarz
Akty prawa miejscowego podejmowane na podstawie upoważnień ustawowych nie mogą wkraczać w materię
uregulowaną już aktami wyższego rzędu, ani też wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu
prawa miejscowego. Niemniej istotne jest jednak, że prawodawca lokalny musi wypełnić upoważnienie ustawowe
w całości, tzn. uregulować wszystkie kwestie przekazane materii aktów prawa miejscowego. Nie wystarcza przy tym
odwołanie do obowiązujących w tym zakresie przepisów. Wyliczenie z art. 19 ust. 2 WodaŚciekU stanowi konieczne
minimum, jakie musi się znaleźć w treści uchwalanego aktu, a brak w tym zakresie oznacza istotne naruszenie
prawa, implikujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Wyrok WSA w Kielcach z 2.6.2022 r., I SA/Ke 83/22,

Niewyczerpanie przez Radę Gminy pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały musi doprowadzić do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem. Wyliczenie z art. 19 ust. 2 WodaŚciekU stanowi konieczne minimum, jakie musi się znaleźć w treści uchwalanego aktu, a brak w tym zakresie oznacza istotne naruszenie prawa, implikujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego.