Pobieranie renty nie zawsze wyłącza możliwość otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego
Brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. NSA rozpoznał skargę kasacyjną w sprawie wnioskodawczyni posiadającej ustalone prawo do renty rolniczej, ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Sąd stwierdził konieczność zapewnienia wnioskodawczyni prawa wyboru świadczenia, nawet po zawieszeniu pobierania renty.
Tematyka: świadczenie pielęgnacyjne, renta, opiekunowie osób niepełnosprawnych, wykładnia prawa, wyrok NSA
Brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. NSA rozpoznał skargę kasacyjną w sprawie wnioskodawczyni posiadającej ustalone prawo do renty rolniczej, ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Sąd stwierdził konieczność zapewnienia wnioskodawczyni prawa wyboru świadczenia, nawet po zawieszeniu pobierania renty.
Brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ŚwRodzU (m.in. do renty) i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien uniemożliwiać stronie uzyskania świadczenia korzystniejszego, ale powinien podjąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Stan faktyczny NSA rozpoznał skargę kasacyjną SKO od wyroku WSA w Bydgoszczy z 17.3.2021 r., II SA/Bd 1081/20, w sprawie ze skargi wnioskodawczyni na decyzję SKO w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarga kasacyjna została oddalona. W sprawie tej wnioskodawczyni, posiadająca ustalone prawo do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w 2020 r., ubiegała się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy tym świadczeniem a pobieraną rentą. Opiekę nad mężem wnioskodawczyni sprawuje od 2015 r., kiedy to jej mąż doznał udaru niedokrwiennego mózgu. Sąd I instancji, rozpoznając skargę, stwierdził, że stanowisko organów administracji wskazujące na niemożliwość przyznania wnioskodawczyni wnioskowanego świadczenia z uwagi na pobierane świadczenie nie znajduje uzasadnienia ze względu na wyniki wykładni systemowej i funkcjonalnej obowiązujących przepisów i wskazał, że wnioskodawczyni powinna mieć prawo wyboru pobieranego świadczenia, a w przypadku wybrania świadczenia pielęgnacyjnego powinna ona mieć do niego prawo po zawieszeniu prawa do pobierania renty. Sąd wyjaśnił przy tym, że z uwagi na brzmienie obowiązujących przepisów brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyliczonego w sposób wskazany we wniosku o przyznanie tego świadczenia. Stanowisko NSA Sąd II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615; dalej: ŚwRodzU) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami KRO ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ŚwRodzU świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ŚwRodzU wynikami wykładni celowościowej i systemowej. Proces wykładni prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania. NSA nie mógł zatem podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, który wskazał, że ze względu na jednoznaczną treść analizowanego przepisu i uzyskane na jej podstawie wyniki wykładni językowej brak jest podstaw do sięgania po metody wykładni systemowej czy celowościowej. Przepis prawny jest bowiem jasny nie w sytuacji, gdy nie zawiera on zwrotów nieostrych czy klauzul generalnych, ale wtedy gdy wyniki wykładni gramatyczno-językowej, celowościowej i systemowej są spójne i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni. Rozbieżności te, w powiązaniu z ustalonym konstytucyjnym wzorcem ochrony praw człowieka i obywatela, pozwalają na odstąpienie od literalnej treści przepisu w celu możliwie najszerszej realizacji wzorca konstytucyjnego ze względu na cel uchwalenia przepisu. W ocenie NSA Sąd I instancji zasadnie odstąpił od literalnej, językowej wykładni analizowanego przepisu, a uzyskane za jej pomocą wyniki uzupełnił efektami wykładni celowościowej. Literalne odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ŚwRodzU, nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby bowiem konstytucyjną zasadę równości. Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest natomiast prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ŚwRodzU pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Jak wynika z art. 17 ust. 1 ŚwRodzU istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jednocześnie należy podkreślić, że ten rodzaj wykładni nie prowadzi do wykreowania nowego przepisu, co jest wyłącznym zadaniem władzy ustawodawczej. Wynikiem zastosowania wykładni prokonstytucyjnej, tj. wykładni dążącej do najpełniejszej realizacji zasad konstytucyjnych, jest norma prawna zrekonstruowana na podstawie obowiązujących przepisów, a nie wykreowana przez sąd na niemożliwej do ustalenia podstawie. Brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ŚwRodzU i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien uniemożliwiać stronie uzyskania świadczenia korzystniejszego, ale powinien podjąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ŚwRodzU prawo wyboru świadczenia. Eliminacja osób pobierających niższe świadczenie rentowe od wnioskowanego z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej i funkcjonalnej, a także narusza konstytucyjną zasadę równości. Powyższe przemawia za celowością dopuszczenia możliwości przyznania osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego a pobierającym rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy – świadczenia w pełnej wysokości określonej w art. 17 ust. 3 ŚwRodzU. Warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Wybór taki w rozpoznawanej sprawie może zostać zrealizowany przez rezygnację z pobierania niższej kwotowo renty rolniczej. W tym ujęciu funkcję analizowanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ŚwRodzU należy zatem rozumieć jako sposób uniknięcia kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie. Komentarz W omawianym orzeczeniu NSA sięgnął po wykładnię celowościową, systemową i prokonstytucyjną przepisów z zakresu zabezpieczenia społecznego. Podstawową rolą wykładni przepisów – dla możliwości ich prawidłowego zastosowania – jest ustalenie sensu normy prawnej w nim zawartej. Ma to szczególne znaczenia właśnie gdy chodzi o przepisy powiązane wprost z sytuacją życiową adresata normy. Ten problem dotyczy m.in. uprawnienia osoby do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy pobiera ona równocześnie rentę. Pobieranie renty nie może w każdej sytuacji wyłączać możliwości otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok NSA z 8.7.2022 r., I OSK 1726/21,
Orzecznictwo podkreśla potrzebę uzupełnienia wykładni prawa w kontekście świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok NSA wskazuje na konieczność brania pod uwagę wykładni celowościowej i prokonstytucyjnej, aby zapewnić realizację zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Pobieranie renty nie zawsze wyłącza możliwość otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.