Zasada korzyści przy ustalaniu odszkodowania za drogę

Ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą na cele inwestycji drogowej wymaga analizy wartości nieruchomości z uwzględnieniem sposobu użytkowania i przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia. NSA uwzględnił skargę kasacyjną dotyczącą ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą. Zasada korzyści przy ustalaniu wartości nieruchomości jest kluczowa dla określenia wysokości odszkodowania.

Tematyka: odszkodowanie, nieruchomość, inwestycja drogowa, zasada korzyści, NSA, skarga kasacyjna, wartość nieruchomości, sposób użytkowania, przeznaczenie

Ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą na cele realizacji inwestycji drogowej
powinno odbyć się po przeanalizowaniu wartości nieruchomości ustalonej z uwzględnieniem aktualnego
sposobu użytkowania, jak i przeznaczenia tej nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia. Dopiero
ustalenie tych wartości daje możliwość ich porównania i ustalenia wysokości odszkodowania przy
zastosowaniu art. 134 ust. 3 albo ust. 4 GospNierU.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 21.11.2018 r., IV SA/Wa 1978/18,
,
w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
W konsekwencji uchylony został wyrok WSA, a także dwie wydane w sprawie decyzje. Decyzją z 2017 r. Wojewoda
orzekł o ustaleniu Skarżącemu kasacyjnie odszkodowania za przejęcie na rzecz Województwa prawa własności
nieruchomości. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 2018 r. utrzymał
w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą dla ustalenia odszkodowania był operat
szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody. Zdaniem Organu operat nie zawierał nieprawidłowości, które
mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu.
Skarżący wywiódł skargę do WSA, który ją oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że operat szacunkowy stanowiący
podstawę ustalenia wysokości odszkodowania zawiera prawidłową ocenę elementów wpływających na wartość
nieruchomości. W ocenie Sądu biegli prawidłowo odstąpili od zastosowania zasady korzyści przy ustalaniu wartości
rynkowej gruntu na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zgodnie bowiem z obowiązującym
Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego sporna działka znajduje się w przeważającej
części na terenie projektowanej drogi głównej, a w mniejszej części - na terenach zieleni. Badanie lokalnego
i regionalnego rynku nieruchomości gruntowych rolnych oraz nieruchomości przeznaczonych pod drogi wykazało
brak transakcji nieruchomościami o podobnym mieszanym przeznaczeniu. Analiza rynku wykazała, że niewielki
udział przeznaczenia zielonego nie przekłada się na zmianę wartości nieruchomości gruntowej. Sąd zaznaczył przy
tym, że dla ustalenia wartości nieruchomości sposób jej dotychczasowego wykorzystania będzie miał wpływ, gdy
przeznaczenie nieruchomości nie zostało określone w dokumentach planistycznych czy w decyzji o warunkach
zabudowy, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie.
W wyniku złożenia skargi kasacyjnej sprawa trafiła do NSA. Podniesiono w niej zarzuty dotyczące m.in. czasu
trwania postępowania odszkodowawczego i prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.
Stanowisko NSA
NSA uznał za zasadne niektóre z zarzutów skargi kasacyjnej, co stanowiło podstawę jej uwzględnienia.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 10.4.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji
w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 176; dalej: InwDrogPublU) wysokość odszkodowania za
nieruchomość wywłaszczoną pod inwestycję drogową ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji
o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym
następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Ponadto stosownie do treści art. 18 ust. 1e InwDrogPublU
w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją
o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni
lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia
o wydaniu decyzji, doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru
natychmiastowej wykonalności, albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się
ostateczna, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa
użytkowania wieczystego. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że wartość nieruchomości
została ustalona z naruszeniem art. 18 ust. 1 InwDrogPublU. Argumentacja skarżącego kwestionującego wysokość
ustalonego odszkodowania koncentruje się bowiem wokół zagadnienia niezastosowania zasady korzyści, a błędów
w zakresie stanu nieruchomości i wartości z momentu wydania decyzji o odszkodowaniu. Z kolei analiza art. 18 ust.
1e InwDrogPublU wskazuje, że możliwość powiększenia odszkodowania o dodatkowe 5% uzależniona jest od
aktywnej postawy właściciela, który powinien wydać nieruchomość inwestorowi. Pasywna postawa właściciela,
sprowadzająca się do swoistego pozostawienia wywłaszczonej nieruchomości do dyspozycji inwestora w świetle
brzmienia przepisu art. 18 ust. 1e InwDrogPublU, nie daje podstaw do powiększenia odszkodowania o 5% jego
wartość.

NSA uznał za trafny zarzut naruszenia art. 154 ust. 1 w zw. z ust. 2, art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16, art. 154 ust.
1, art. 4 pkt 16, art. 134 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899; dalej:
GospNierU), § 56 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 21.9.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości
i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 555; dalej: WycenaNierR) oraz § 36 ust. 2 i 3
WycenaNierR. WSA w Warszawie uznał bowiem, że skoro zgodnie z dokumentami planistycznymi sporny grunt
został przeznaczony na drogę, to wywłaszczenie go na inwestycję drogową nie doprowadziło do zmiany tego
przeznaczenia.
Zgodnie z art. 134 GospNierU wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego
sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje
zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 GospNierU). Jednocześnie, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne
z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, to wówczas wartość nieruchomości dla celów
odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art.
134 ust. 4 GospNierU). Przepisy te stanową zasadę korzyści powodującą, że ustalenie odszkodowania za
wywłaszczoną lub przejętą z mocy przepisów prawa nieruchomość odbywa się w wysokości odpowiadającej
najkorzystniejszej dla wywłaszczenia nieruchomości.
Art. 154 ust. 1 i 2 GospNierU przewiduje, że przeznaczenie nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania przestrzennego (planie miejscowym) gminy ma znaczenie dla wyboru przez rzeczoznawcę
majątkowego właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Natomiast jej wartość dla
celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania (art. 134 ust. 3 GospNierU). Oznacza
to, że ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą na cele realizacji inwestycji drogowej powinno
odbyć się po przeanalizowaniu wartości nieruchomości ustalonej z uwzględnieniem aktualnego sposobu
użytkowania, jak i przeznaczenia tej nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia. Dopiero ustalenie tych
wartości daje możliwość ich porównania i ustalenia wysokości odszkodowania przy zastosowaniu art. 134 ust. 3 albo
art. 134 ust. 4 GospNierU. Ustalenie wartości odszkodowania wyłącznie w oparciu o jedną metodę wyliczenia
wartości nieruchomości, tj. przeznaczenia w studium – tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie –
powoduje, że odszkodowanie zostało wyliczone z potencjalnym naruszeniem zasady korzyści wynikającej z art. 134
ust. 3 i 4 GospNierU, czego nie dostrzegł Sąd I instancji (por. wyrok NSA z 22.6.2021 r., I OSK 240/21,
).
Ustalenie wartości nieruchomości zgodnie ze sposobem jej użytkowania bezpośrednio poprzedzającym
wywłaszczenie polega na wycenie zgodnie z aktualnym, rzeczywistym wykorzystaniem, a nie sposobem korzystania
wynikającym z dokumentów planistycznych. W sytuacji takiej dochodziłoby bowiem do stanu zgodności celu
wywłaszczenia i sposobu użytkowania nieruchomości wynikającego z dokumentacji planistycznej, co powodowałoby,
że tak określana wartość nieruchomości do celów ustalenia odszkodowania wymykałaby się zasadzie korzyści.

Komentarz
W omawianym orzeczeniu NSA zwrócił uwagę na 2 ważne zasady ustalania odszkodowania za nieruchomość
przejętą pod drogę (w trybie tzw. decyzji ZRID):
1. Po pierwsze: dla zwiększenia wartości odszkodowania o 5% konieczne jest aktywne działanie dotychczasowego
właściciela nieruchomości, a nie jedynie pasywna postawa, przejawiająca się w niesprzeciwianiu się przejęciu
nieruchomości;
2. Po drugie: dla ustalenia odszkodowania z zasadą korzyści konieczne jest wyliczenie tego odszkodowania w 2
wariantach, tj. z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości opisanego w dokumentach planistycznych oraz
z uwzględnieniem dotychczasowego korzystania z nieruchomości. Dopiero porównanie tak ustalonych wartości
pozwala wybrać odszkodowanie, które spełnia zasadę korzyści.

Wyrok NSA z 5.7.2022 r., I OSK 1019/19,

NSA uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zasady korzyści w ustalaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą. Istotne jest uwzględnienie aktualnego sposobu użytkowania i przeznaczenia nieruchomości. Decyzja NSA podkreśla, że wartość odszkodowania powinna być ustalona zgodnie z najkorzystniejszym dla wywłaszczenia sposobem użytkowania nieruchomości.