Cesjonariusz nie może ubiegać się o odszkodowanie za przejęcie nieruchomości

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że cesjonariusz nabierający wierzytelność o odszkodowanie za przejęcie nieruchomości nie staje się stroną postępowania administracyjnego. Sprawa dotyczyła umowy przelewu roszczeń o odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczonego terenu, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania przez Starostę. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów niższej instancji, uznając, że roszczenie odszkodowawcze jest cywilnoprawne i cesjonariusz ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym.

Tematyka: cesjonariusz, odszkodowanie, nieruchomość, umowa przelewu, postępowanie administracyjne, Naczelny Sąd Administracyjny, interes prawny

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że cesjonariusz nabierający wierzytelność o odszkodowanie za przejęcie nieruchomości nie staje się stroną postępowania administracyjnego. Sprawa dotyczyła umowy przelewu roszczeń o odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczonego terenu, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania przez Starostę. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów niższej instancji, uznając, że roszczenie odszkodowawcze jest cywilnoprawne i cesjonariusz ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym.

Podmiot, który nabył w drodze umowy przelewu wierzytelność o ustalenie odszkodowania za przejęcie
nieruchomości przez gminę nie uzyskuje na podstawie tej umowy statusu strony postępowania
administracyjnego – uznał Naczelny Sąd Administracyjny.
Stan faktyczny
W 1995 r. Wójt Gminy W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości. Na jego skutek należąca poprzednio do M.D.
a przeznaczona pod drogę działka przeszła na własność Gminy W. bez odszkodowania. W 2017 r. M.D. w drodze
umowy przelewu zbył na rzecz „A.” sp. z o.o. wszelkie roszczenia o odszkodowanie z tytułu przejęcia wydzielonej
działki. W 2018 r. „A.” sp. z o.o. wystąpiła do Starosty W. o ustalenie odszkodowania za przejętą działkę. Organ
odmówił wszczęcia postępowania stwierdzając, że wnioskodawca nie jest podmiotem, któremu wywłaszczono prawo
własności ani jego spadkobiercą a umowa cesji zawarta z byłym właścicielem nieruchomości nie mogła przenieść na
„A.” sp. z o.o. roszczeń odszkodowawczych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił postanowienia organów obu instancji. Sąd uznał, że roszczenie
odszkodowawcze za wywłaszczoną nieruchomość jak każde roszczenie odszkodowawcze ma charakter
cywilnoprawny. Oznacza to, że jest roszczeniem zbywalnym a przelew wierzytelności powoduje przejście
uprawnienia do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania z tego tytułu na rzecz „A.” sp. z o.o. W efekcie skarżąca
posiada interes prawny dotyczący postępowania w tym zakresie i powinna zostać uznana za stronę postępowania
administracyjnego.
Pytanie prawne
W toku rozpoznawania skargi kasacyjnej organu Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił do rozstrzygnięcia przez
skład 7 sędziów zagadnienie prawne o następującej treści: czy stronie umowy przelewu wierzytelności, zawartej
na podstawie art. 509 KC, której przedmiotem jest roszczenie odszkodowawcze za odjęcie prawa własności
nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, przysługuje przymiot strony
w rozumieniu art. 28 KPA, w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy
z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899; dalej: GospNierU)?
W uzasadnieniu pytania prawnego wskazano, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 KPA, musi
być norma prawa materialnego, bo tylko norma o takim charakterze może skutecznie kształtować treść i zakres praw
przysługujących danej osobie. Źródłem takiej normy musi być zatem akt prawny, natomiast umowa określona w art.
509 KC jest formą stosowania prawa, a nie jego tworzenia. W orzecznictwie różnie ocenia się charakter roszczenia
odszkodowawczego za wywłaszczenie prawa własności. Według jednego stanowiska roszczenie to ma charakter
administracyjnoprawny co wyklucza przysługiwanie ubieganie się o jego ustalenie na podstawie przepisów prawa
administracyjnego stronie umowy zawartej na podstawie art. 509 KC (zob. wyrok NSA z 14.10.2020 r., I OSK 886/20,
; wyrok NSA z 29.5.2019 r., I OSK 740/19, 
). W innych wskazuje się, że cechą każdego
odszkodowania jest jego cywilnoprawny charakter (zob. wyrok NSA z 23.6.2020 r., I OSK 1387/19, 
; wyrok
NSA z 12.7.2017 r., I OSK 274/17, 
) przyjmując jednocześnie, że przeniesienie roszczenia
odszkodowawczego na podstawie umowy zawartej na podstawie art. 509 KC, skutkuje uznaniem cesjonariusza za
stronę postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania (zob. wyrok NSA z 20.6.2018 r., I OSK
1927/16). Trzeci pogląd opiera się na założeniu, że roszczenie odszkodowawcze określone w art. 129 ust. 5 pkt 3
GospNierU jest roszczeniem cywilnoprawnym, ale przysługuje jedynie właścicielom nieruchomości i ich
spadkobiercom a nie nabywcom w ramach sukcesji syngularnej (zob. wyrok NSA z 11.12.2019 r., I OSK 3110/18,
; wyrok NSA z 9.1.2018 r., I OSK 1627/17, 
).
Stanowisko NSA
NSA uznał, że z samej umowy przelewu, której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie
prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej
wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 GospNierU, nie
przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 KPA. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28
KPA, jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez
podmiot prawa cywilnego. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje
przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy (zob. wyrok NSA z 26.11.2021 r., III OSK 4568/21, 
;
wyrok NSA z 17.1. 2020 r., I OSK 3534/18, 
). Źródłem interesu prawnego nie mogą być różnego typu



zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa. Nie można więc go wywieść ze skutków czynności
prawnych prawa cywilnego, z roszczeń cywilnoprawnych, statutów, regulaminów, przepisów wewnętrznych czy
korporacyjnych (zob. wyrok NSA z 27.10.2015 r., II OSK 424/14, 
). Natomiast jeśli ustawodawca widzi
potrzebę ścisłego związania w przestrzeni prawa administracyjnego sytuacji prawnej określonego podmiotu z aktami
i czynnościami z zakresu prawa cywilnego, to ustanawia odrębną normę prawną, w której treści bezpośrednio
nawiązuje do tych aktów lub czynności. Normy tego rodzaju nie zawiera jednak art. 128 ust. 1 GospNierU, który
przewiduje prawo do odszkodowania wyłącznie dla osoby wywłaszczonej. Odczytanie tego przepisu systemowo wraz
z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że z powyższych regulacji prawnych wynikają normy stanowiące
źródło interesu prawnego osoby wywłaszczonej i podmiotów korzystających z prawa dziedziczenia po osobie
wywłaszczonej.
Uchwała NSA z 30.6.2022 r., I OPS 1/22, 








Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z umowy przelewu wierzytelności o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości nie wynika status strony postępowania administracyjnego dla cesjonariusza. Decyzja ta opierała się na uzasadnieniu, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym musi wynikać z normy prawa materialnego, a nie z czynności prawnej, takiej jak umowa cesji. NSA podkreślił, że istnienie interesu prawnego decyduje ustawodawca, a nie przekonanie zainteresowanego.