Dostęp do operatu szacunkowego jako udzielenie informacji publicznej

Podmiot żądający dostępu do operatu szacunkowego na podstawie GospNierU ma prawo do wglądu do operatu, sporządzania notatek z jego treści oraz uwierzytelnienia sporządzonych odpisów. Natomiast żądający na podstawie DostInfPubU dostępu do treści operatu dotyczącego mienia gminnego ma do tego prawo, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z przepisów. NSA rozpoznał skargę kasacyjną Prezydenta Miasta Radomia dotyczącą udostępnienia informacji publicznej, a WSA zobowiązał do rozpoznania wniosku w określonym terminie.

Tematyka: operat szacunkowy, dostęp do informacji publicznej, GospNierU, DostInfPubU, NSA, skarga kasacyjna, WSA, udostępnienie informacji publicznej

O ile podmiot żądający dostępu do operatu szacunkowego na podstawie art. 156 ust. 1a GospNierU ma
prawo do wglądu do operatu, sporządzania notatek lub odpisów z jego treści oraz uwierzytelnienia
sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania mu z niego uwierzytelnionych
odpisów, o tyle podmiot żądający dostępu do treści operatu na podstawie DostInfPubU, dotyczącego mienia
gminnego, ma do tego prawo, jednak z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających w szczególności z art. 3 ust.
1 pkt 1 i art. 5 ust. 1-3 DostInfPubU.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną Prezydenta Miasta Radomia od wyroku WSA w Warszawie z 27.2.2019 r., VIII
SAB/Wa 48/18,
, w sprawie ze skargi P.B. na bezczynność Prezydenta Miasta Radomia w przedmiocie
rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarga kasacyjna została oddalona.
W sprawie tej WSA zobowiązał Prezydenta Miasta Radomia do rozpoznania wniosku P.B. z o udostępnienie
informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskodawca zwrócił się do Organu o udostępnienie, w celu
wykonania fotokopii, operatów szacunkowych wykonanych na zlecenie Gminy Miasta Radomia dla określonych
działek. Wnioskodawca powołał się m.in. na przepisy ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.
Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: DostInfPubU). W ocenie Sądu żądana informacja w postaci kopii operatów
szacunkowych dotyczących nieruchomości, które zostały zakupione przez Gminę Miasta Radomia, spełniała warunki
informacji publicznej. Dotyczyła ona bezpośrednio gospodarowania przez jednostkę samorządu terytorialnego
powierzonym jej mieniem publicznym. Tym samym odpowiedź Organu, że wnioskowana informacja nie podlega
udostępnieniu w trybie i na zasadach przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie stanowiła prawidłowej
realizacji wniosku.
Jednocześnie WSA w Warszawie nie podzielił stanowiska Organu, że art. 156 ust. 1a ustawy z 21.8.1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899; dalej: GospNierU) jest przepisem szczególnym
względem art. 1 ust. 1 DostInfPubU, wyznaczającym krąg podmiotów uprawnionych do przeglądania i sporządzania
z niego notatek i odpisów operatu szacunkowego. Przepis ten określa tryb dostępu do operatów szacunkowych dla
określonej kategorii osób, których interesu prawnego dotyczy treść operatu. Nie oznacza to jednak, że inne osoby nie
mogą ubiegać się o dostęp do ww. informacji w trybie DostInfPubU, skoro stanowią one informację publiczną.
Ponadto Sąd zauważył, że ograniczając prawo do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 DostInfPubU,
Organ powinien był wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, czego nie uczynił.
Skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta Radomia, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie
prawa materialnego, tj. art. 156 ust. 1a GospNierU, polegające na uznaniu, że operat szacunkowy sporządzony przez
rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie jednostki sektora finansów publicznych lub inny podmiot, który w zakresie,
w jakim wykorzystuje środki publiczne lub dysponuje nimi, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych
w DostInfPubU.
Stanowisko NSA
NSA wskazał, że istota rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sprowadzała się do ustalenia, w jakim trybie powinien być
rozpoznany wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci fotokopii operatów szacunkowych wykonanych
na zlecenie Gminy Miasta Radomia, tj. na podstawie przepisów DostInfPubU lub na podstawie art. 156 ust. 1a
GospNierU.
Zgodnie z brzmieniem art. 156 ust. 1a GospNierU „organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy
majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego
dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać
uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu
szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby”.
Zwolennicy koncepcji zaprezentowanej przez Organ w niniejszej sprawie wskazują, że przepis ten określa zarówno
zakres udostępnianej informacji, jak i zakres podmiotów upoważnionych do jej otrzymywania. Stanowi zatem lex
specialis względem regulacji DostInfPubU. Stanowisko orzecznictwa w tym zakresie jest rozbieżne.

NSA w rozpatrywanej sprawie przychylił się do wykładni przepisów dokonanej w wyrokach z 9.4.2015 r., I OSK
1057/14,
, i z 18.6.2019 r., I OSK 237/18,
. Konkluzja NSA o braku podstaw do wyłączenia uregulowań
DostInfPubU w odniesieniu do operatów szacunkowych poprzedzona została wyczerpującą wykładnią art. 1 ust. 2
DostInfPubU oraz uregulowaniem zawartym w GospNierU. NSA w uzasadnieniu powołanych orzeczeń wskazał, że
zgodnie z art. 1 ust. 2 DostInfPubU przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających
odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten zawiera normę
kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres.
Wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie, ma miejsce tylko wówczas, gdy inny akt prawny w sposób całościowy
reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej, np. ustawa z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji
o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na
środowisko (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029). W sytuacji gdy akt prawny, na podstawie którego działa podmiot
zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, nie przewiduje żadnego odrębnego rodzaju tajemnicy lub trybu
udostępniania informacji, wówczas nie można tak go interpretować, aby faktycznie tworzyć rodzaj tajemnicy, który
uniemożliwi otrzymanie informacji. DostInfPubU ma charakter generalny, a inne tryby udzielania informacji stosuje się
wówczas, gdy akty prawne wyraźnie tak stanowią. Nie można, więc „wyinterpretować” sobie z innych niż omawiany
akt prawny trybów udzielenia informacji publicznej lub nowych rodzajów tajemnic.
Konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej może być ograniczona tylko w formie regulacji ustawowej,
a treść ograniczenia powinna być jasna. Nie można zatem tworzyć ograniczeń w zakresie dostępu do informacji
przez wykładnię przepisów. Ograniczenia w zakresie tego dostępu powinny wynikać wprost z jasno brzmiącego
przepisu rangi ustawowej. Niewątpliwie GospNierU w kwestii dotyczącej udostępniania operatów szacunkowych
takim aktem nie jest, bowiem nie przewidziano w niej wyżej wskazanych rozwiązań. Z treści art. 156 ust. 1a
GospNierU wynika jedynie, że organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie
operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie
tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych
przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów,
o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Dodanie tego przepisu w 2007 r. miało przede wszystkim na
celu zapewnienie ustawowego dostępu dla osób mających interes prawny w uzyskaniu wglądu do operatu
szacunkowego, a to wobec pojawiających się w praktyce częstych przypadków uniemożliwiania takiego dostępu tym
osobom na podstawie KPA. Tylko więc pozornie może się wydawać, że przepis art. 156 ust. 1a GospNierU stanowi
lex specialis wobec DostInfPubU.
Zatem, o ile podmiot żądający dostępu do operatu szacunkowego na podstawie art. 156 ust. 1a GospNierU ma
prawo do wglądu do operatu, sporządzania notatek lub odpisów z jego treści oraz uwierzytelnienia sporządzonych
przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania mu z niego uwierzytelnionych odpisów, o tyle podmiot
żądający na podstawie GospNierU dostępu do informacji publicznej wynikającej z operatu szacunkowego,
dotyczącego mienia gminnego, ma prawo dostępu do treści operatu, jednak z zastrzeżeniem ograniczeń
wynikających w szczególności z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1-3 DostInfPubU.

Komentarz
NSA wskazał reguły dla ustalenia, w jakiej relacji pozostają przepisy DostInfPubU względem innych przepisów, na
podstawie których możliwe jest uzyskanie dostępu do określonych informacji. W analizowanej sprawie chodziło
o ustalenie zasad dostępu do operatu szacunkowego. Na gruncie GospNierU dostęp do operatu szacunkowego
należy uzasadnić interesem prawnym. Skoro tego interesu nie trzeba wykazać na podstawie DostInfPubU, to nie
można uznać, że przepisy GospNierU wyłączają stosowanie przepisów DostInfPubU. Byłoby to bowiem
niekonstytucyjne ograniczenia praw publicznych jednostki.

Wyrok NSA z 7.7.2022 r., III OSK 1316/21,

NSA wskazał, że przepisy DostInfPubU nie są wyłączone przez GospNierU, a dostęp do operatu szacunkowego powinien być uzasadniony interesem prawnym. NSA podkreślił konieczność jasnego ograniczenia dostępu do informacji publicznej poprzez regulacje ustawowe, a nie wykładnię przepisów. Wyrok NSA stanowi istotne wyjaśnienie relacji między przepisami dotyczącymi dostępu do informacji publicznej.