Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym

Tematyka: udział prokuratora, postępowanie administracyjne, NSA, skarga kasacyjna, wyrok sądu, art. 183 KPA

Udział prokuratora w postępowaniu administracyjny wymaga jego przystąpienia do postępowania bez
względu na etap, na którym postępowanie się toczy. Udział w postępowaniu administracyjnym musi być
wyraźny i oczywisty, co oznacza, iż udziału jakiegokolwiek podmiotu (również prokuratora) nie można co do
zasady domniemywać.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim, II SA/Go
1046/21,
, w sprawie ze sprzeciwu od decyzji SKO w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie umorzenia
postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Skarga kasacyjna została
oddalona, tak samo jak wcześniej sprzeciw.
Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego decyzją umorzył postępowanie w sprawie cofnięcia zezwoleń na
sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz
na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu do spożycia poza miejscem sprzedaży.
W wyniku wniesionego przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Gorzowie Wielkopolskiego odwołania, SKO
uchyliło decyzję Prezydenta Miasta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
Oddalając sprzeciw, Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko Organu odwoławczego, zgodnie z którym
Prokurator był uprawniony do wniesienia odwołania od decyzji Organu I instancji. Sąd wskazał, że to postępowanie
zostało wszczęte na żądanie Prokuratora Prokuratury Rejonowej, zaś postępowanie wszczęte przez organ
administracji na wniosek prokuratora złożony na podstawie art. 182 KPA jest postępowaniem wszczętym z urzędu.
Oceniając decyzję w aspekcie art. 64e ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: PostAdmU), Sąd I instancji uznał, że Organ odwoławczy zasadnie podniósł, że
Organ I instancji nie dokonał ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. W ocenie Sądu
Organ I instancji wbrew dyspozycji art. 77 § 1 KPA nie podjął wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego
wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.
Wobec tego Sąd uznał za słuszną ocenę SKO, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania
administracyjnego (art. 105 § 1 KPA), przy czym Organ I instancji nie wyjaśnił z jakich powodów uznał, że nie
zachodziły przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, co
stanowiło naruszenie art. 107 § 3 KPA.
Skarżący złożył skargę kasacyjną do NSA, wskazując naruszenie art. 3 § 1 PostAdmU w zw. z art. 151a § 1 i 2
PostAdmU oraz art. 145 § 1 pkt. 1 b i c PostAdmU w zw. z art. 134 KPA i art. 138 § 1 pkt. 3 i § 2 KPA w zw. z art. 182
KPA, art. 183 KPA i art. 188 KPA, polegające na nieuwzględnieniu sprzeciwu Skarżącego i jego oddaleniu oraz
nieuchyleniu decyzji SKO w całości, pomimo że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które
polegało na dopuszczeniu odwołania złożonego przez Prokuratora, który nie brał udziału w postępowaniu przed
Sądem I instancji. W konsekwencji powinno to prowadzić do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, względnie
do umorzenia postępowania, szczególnie, że decyzja Organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów
postępowania.
Stanowisko NSA
NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Istota sporu sprowadzała się do kwestii oceny dopuszczalności udziału w niniejszej sprawie administracyjnej
Prokuratora, który wnosząc odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta, zainicjował postępowanie odwoławcze,
skutkiem którego było uchylenie rozstrzygnięcia wymienionego Organu i przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania. Przepis art. 183 §1 KPA stanowi, że prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium
postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem.
Na tle tej regulacji zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w literaturze przedmiotu ukształtował się
generalny pogląd, że udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym wymaga jego przystąpienia do
postępowania bez względu na etap, na którym postępowanie się toczy. Udział w postępowaniu administracyjnym
musi być wyraźny i oczywisty, co oznacza, iż udziału jakiegokolwiek podmiotu (również prokuratora) w postępowaniu

administracyjnym nie można co do zasady domniemywać (por. wyroki NSA z 4.4.2005 r., II GSK 11/05,

i z 4.4.2005 r., II GSK 3/05,
).
Prokurator zgłasza swój udział w postępowaniu przez złożenie prowadzącemu je organowi administracji stosownego
oświadczenia. Wywołuje ono skutek procesowy, o którym mowa w art. 188 PostAdmU, wobec czego organ nie
podejmuje żadnych czynności zmierzających do dopuszczania lub odmowy dopuszczania prokuratora do
postępowania.
Wystarczającą podstawą do przyjęcia, że prokurator korzysta z prawa przewidzianego w art. 183 § 1 PostAdmU, jest
złożenie przezeń żądania wszczęcia postępowania; żądanie to zawiera zatem w sobie również oświadczenie
o udziale w postępowaniu. Zgodnie z wyrokiem NSA z 6.2.2009 r., I OSK 324/08,
, dla realizacji celów
prokuratury jest rzeczą niezbędną, aby prokurator mógł wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji bez względu
na to, czy brał udział w postępowaniu przed tym organem, czy też nie.
Podzielając ten pogląd w pełnej jego rozciągłości, należy stwierdzić, że zarówno SKO, jak i WSA prawidłowo uznały,
że Prokurator był uprawniony do wniesienia odwołania od decyzji Organu I instancji. Domagając się wszczęcia
postępowania administracyjnego w powołanym przedmiocie w stosunku do Skarżącego, Prokurator zgłosił również
swój udział w tym postępowaniu. Innymi słowy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego przez
Prokuratora zawierało w sobie również oświadczenie o udziale w tym postępowaniu.

Komentarz
Omawiane orzeczenie odnosi się do ustalenia, w jakim przypadku mamy do czynienia z udziałem prokuratora
w postępowaniu administracyjnym. Ma to istotne znaczenie chociażby z uwagi na kwestię dostępności środków
zaskarżenia dla tego podmiotu. Z orzecznictwa wynika, że udział prokuratora może mieć miejsce na każdym etapie
sprawy, w szczególności poprzez złożenie żądania jego wszczęcia (wówczas postępowanie toczy się z urzędu) – ale
w każdym wypadku prokurator musi zamanifestować swój udział w postępowaniu.

Wyrok NSA z 28.6.2022 r., II GSK 964/22,

Omawiane orzeczenie odnosi się do ustalenia, w jakim przypadku mamy do czynienia z udziałem prokuratora w postępowaniu administracyjnym. Z orzecznictwa wynika, że udział prokuratora może mieć miejsce na każdym etapie sprawy, a prokurator musi zamanifestować swój udział w postępowaniu. Wyrok NSA z 28.6.2022 r., II GSK 964/22, potwierdził, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.