Strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę

Dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 PrBud, nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 22.1.2019 r., VII SA/Wa 1317/18, w sprawie ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną.

Tematyka: Prawo budowlane, stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, NSA

Dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy
mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 PrBud, nie jest uzależnione od
tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy
nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 22.1.2019 r., VII SA/Wa 1317/18,

w sprawie ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) w przedmiocie umorzenia
postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną.
W sprawie tej WSA także skargę oddalił, co było przedmiotem zaskarżenia do NSA.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy z 7.7.1994 r.
Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351, dalej: PrBud) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji
niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu
na budowę krąg podmiotów mających status strony powinien być ustalony zgodnie jedynie z treścią powyższego
przepisu prawnego, podczas gdy dopuszczalnym jest ustalenie w przedmiotowych sprawach statusu strony także
w oparciu o treść art. 28 KPA.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że na skutek wydanej przez Wójta Gminy decyzji z 1996 r.
udzielono pozwolenia na budowę domu, nie zapewniając jednocześnie dojazdu do drogi publicznej. Naruszono w ten
sposób ówcześnie obowiązujący odpowiednik § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.4.2002 r. w sprawie
warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225, dalej:
WarunkiTechR). Z uwagi na fakt, że w rzeczywistości dojazd do ww. nieruchomości odbywa się z drogi publicznej po
nieruchomości Skarżącego oczywistym jest, że w wyniku wydania ww. decyzji doszło do znacznego ograniczenia
możliwości korzystania z nieruchomości przez Skarżącego jako jej właściciela, czym też naruszono jego interes
prawny. Skarżący kasacyjnie dodał, że nigdy nie wyrażał zgody na poprowadzenie szlaku drogowego przez jego
nieruchomość.
Stanowisko NSA
NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd II instancji wskazał, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, art. 28 ust. 2 PrBud, na
podstawie którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele,
użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, stanowi lex
specialis w stosunku do art. 28 KPA, zawężając krąg stron tego postępowania do ww. podmiotów. Oznacza to, że
w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę to na podstawie art. 28 ust. 2 PrBud ustala się interes prawny
podmiotu, który, w razie poczynienia pozytywnych ustaleń w tym zakresie, zostaje uznany za stronę postępowania.
Z kolei wskazany w nim obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 PrBud – jest to teren
wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane
z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (w brzmieniu obowiązującym
w dniu wydania zaskarżonej decyzji).
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się
w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki
wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała
przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na
nieruchomości sąsiednie (por. wyrok NSA z 12.5.2021 r., II OSK 2097/20,
wyrok NSA z 1.7.2021 r., II OSK
3317/18,
).
Jak wynika z akt sprawy, działki Skarżącego nie są objęte projektem zagospodarowania terenu. Na podstawie
danych pochodzących z portalu www.geoportal.gov.pl ustalono, że odległość spornej inwestycji od działki X wynosi
ok. 191 m, od działki Y wynosi ok. 231 m, zaś od działki Z ok. 257 m.

Słusznie zatem stwierdził WSA, że faktu pozostawania nieruchomości Skarżącego w obszarze oddziaływania nie
można skutecznie poszukiwać w przepisach WarunkiTechR ani w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia
pozwolenia na budowę, ani aktualnych na datę orzekania przez organ. Realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia
nie pozbawiła nieruchomości Skarżącego dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów
(woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych na nich
obiektów (istniejących, jak i potencjalnych).
Z § 14 WarunkiTechR, który nakazuje zapewnienie odpowiedniego dojścia i dostępu do drogi publicznej, nie można
wywodzić interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu
na budowę spornej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie obejmowało robót budowlanych na działce Skarżącego.
Brak też innych przepisów prawa materialnego wskazujących na pozostawanie nieruchomości Skarżącego
w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.
Natomiast to, że przez działkę Skarżącego odbywa się faktyczny dojazd do działki inwestycyjnej, pozostaje bez
wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ stanowi tylko o interesie faktycznym, a nie prawnym, skarżącego do
wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Nie można, jak chce tego Skarżący kasacyjnie, tylko na podstawie art. 28 KPA dowodzić posiadania przymiotu strony
postępowania, skoro przepis ten nie jest przepisem prawa materialnego. A to właśnie przepisy prawa materialnego
(tu: Prawa budowlanego) pozwalają na ustalenie, czy dany podmiot posiada interes prawny w danym postępowaniu.

Komentarz
W omawianym orzeczeniu NSA wskazał na kilka istotnych aspektów ustalania kręgu stron postępowania o wydanie
pozwolenia na budowę oraz postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę:
1. Ustalenie to następuje na podstawie art. 28 PrBud, a nie art. 28 KPA.
2. Faktyczne korzystanie inwestora z nieruchomości osoby trzeciej nie uzasadnia istnienia interesu prawnego
w braniu udziału w postępowaniu tej osoby trzeciej. Jest to jedynie interes faktyczny.
3. Decydujące znaczenie ma kwestia oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości, a nie przekroczenie
norm.

Wyrok NSA z 1.7.2022 r., II OSK 1911/19,

W omawianym orzeczeniu NSA wskazał na kilka istotnych aspektów ustalania kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę oraz postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Ustalenie to następuje na podstawie art. 28 PrBud, a nie art. 28 KPA. Faktyczne korzystanie inwestora z nieruchomości osoby trzeciej nie uzasadnia istnienia interesu prawnego w braniu udziału w postępowaniu tej osoby trzeciej. Jest to jedynie interes faktyczny. Decydujące znaczenie ma kwestia oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości, a nie przekroczenie norm.