Egzekucja nakazu rozbiórki a postępowanie legalizacyjne

Zainicjowanie postępowania legalizacyjnego nie ma wpływu na egzekucję nakazu rozbiórki. Sprawa dotyczyła W.K., który nie usunął tymczasowej hali namiotowej mimo nakazu. Po nałożeniu grzywny W.K. ubiegał się o legalizację obiektu, co zostało uznane za działanie pozorne. Sąd uznał za rażące uchylenie się od obowiązku rozebrania hali, co skutkowało nałożeniem maksymalnej grzywny.

Tematyka: egzekucja, nakaz rozbiórki, postępowanie legalizacyjne, grzywna, samowola budowlana, postępowanie egzekucyjne, NSA

Zainicjowanie postępowania legalizacyjnego nie jest podstawą do zawieszenia postępowania egzekucyjnego
prowadzonego w odniesieniu do obowiązku nakazu rozbiórki, wynikającego z mocy prawa.
Stan faktyczny
W.K. w 2016 r. zgłosił zamiar wzniesienia tymczasowej hali namiotowej. Prezydent Miasta Ł. poinformował, że nie
wnosi sprzeciwu wobec ustawienia obiektu na 120 dni. Gdy pomimo upływu tego okresu hala nie została rozebrana
ani przeniesiona, w 2018 r. Prezydent Miasta Ł. nałożył na W.K. grzywnę w kwocie 10 tys. w celu przymuszenia go
do usunięcia obiektu. Organ wskazał, że obowiązek rozbiórki wynika bezpośrednio z art. 3 § 1 ustawy z 17.6.1966 r.
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 479; dalej: EgzAdmU), a od daty, w której
namiot powinien zostać rozebrany lub przeniesiony w inne miejsce, do dnia wydania postanowienia upłynęło ponad
1,5 roku. Organ podkreślił, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma skłonić
zobowiązanego do określonego zachowania się. Dlatego grzywna powinna być na tyle wysoka, aby dla
zobowiązanego nie było opłacalne jej uiszczenie w celu jak najdłuższego utrzymania istniejącego stanu rzeczy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Organu I instancji. Odnosząc się do
twierdzeń W.K., że ubiega się o legalizację obiektu, i że postępowanie jest w toku, Organ stwierdził, że działania
skarżącego mają charakter pozorny, a ich celem jest w istocie wydłużenie czasu funkcjonowania hali. W.K.
kwestionował też wysokość grzywny, zarzucając, że przy ustaleniu jej wysokości Organ I instancji nie wziął pod
uwagę możliwości finansowych zobowiązanego i kondycji prowadzonej przez niego firmy. SKO w Ł. wyjaśniło, że
grzywna w celu przymuszenia nie spełnia przesłanek kary w znaczeniu sankcji karnoadministracyjnej i nie ma tu
zastosowania zasada miarkowania. Ustalając wysokość grzywny, organ musi wziąć pod uwagę, że w konkretnej
sprawie można nałożyć ją tylko raz i musi być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej
uiszczenie dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku.
Zasady ustalania wysokości grzywny
WSA w Łodzi oddalił skargę W.K. Jak wyjaśniono, nałożenie grzywny w celu przymuszenia może mieć miejsce, gdy
obowiązek o charakterze niepieniężnym nie został przez zobowiązanego wykonany. Upływ terminu określonego
w zgłoszeniu oznacza, że obowiązek rozbiórki lub przeniesienia tymczasowego obiektu budowlanego staje się
wykonalny z mocy prawa i podlega egzekucji. Ustawodawca w EgzAdmU nie określa obowiązkowych przesłanek
nałożenia grzywny w określonej kwocie w celu przymuszenia, a jedynie wyznacza w art. 121 § 2 EgzAdmU jej górne
granice: 10 tys. zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości
prawnej - kwoty 50 tys. zł. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że aby grzywna odniosła pożądany skutek w postaci
realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być na tyle dolegliwa, aby zmobilizować
zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Biorąc pod uwagę to, że skarżący prawie sześciokrotnie przekroczył
okres wskazany w zgłoszeniu, Sąd uznał, iż uchylanie się przez W.K. od obowiązku rozebrania obiektu ma charakter
rażący i uzasadnia nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości.
Postępowanie egzekucyjne a postępowanie legalizacyjne
Sąd stwierdził, że SKO w Ł. słusznie nie zawiesiło postępowania w sprawie z powodu wszczęcia postępowania
legalizacyjnego. Przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego określono w art. 56 EgzAdmU. W przepisie
tym ustawodawca nie przewidział zawieszenia postępowania egzekucyjnego z powodu konieczności oczekiwania na
wynik innego postępowania. Sąd wyjaśnił, że nawet legalizacja samowoli budowlanej nie uchyla
rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia grzywny, bo inne są cele i zakres obu wymienionych postępowań.
Postępowanie w przedmiocie legalizacji tzw. samowoli budowlanej zmierza do nadania cech legalności
samowoli budowlanej. Natomiast postępowanie w przedmiocie nałożenia grzywny celem przymuszenia do
wykonania obowiązku rozbiórki hali namiotowej dotyczy nałożenia sankcji ekonomicznej za sam fakt
naruszenia prawa poprzez nieusunięcie hali w terminie.
Stanowisko NSA
NSA oddalił skargę kasacyjną W.K. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji trafnie ocenił, że Organy
egzekucyjne prawidłowo stwierdziły zaistnienie przesłanek do nałożenia na skarżącego grzywny w maksymalnej
wysokości w celu przymuszenia. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że obowiązek rozebrania lub przeniesienia
w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego po upływie terminu określonego w zgłoszeniu (w tej sprawie -
120 dni, zaś w aktualnym stanie prawnym - 180 dni), jest w świetle przepisów EgzAdmU obowiązkiem, którego
wierzycielem jest organ administracji architektoniczno-budowlanej. W razie uchylania się zobowiązanego od

wykonania obowiązku organ ten powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych
(zob. postanowienie NSA z 16.9.2020 r., II OW 63/20,
).
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skarżący został obarczony wynikającym z mocy prawa obowiązkiem
rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego. Postępowanie w przedmiocie legalizacji tzw. samowoli
budowlanej i postępowanie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku
rozbiórki hali namiotowej mają odrębne zakresy, które nie pokrywają się ani nie zazębiają. NSA podkreślił, że
w EgzAdmU odrębnie od przepisów KPA i w sposób wyczerpujący uregulowano instytucję zawieszenia
postępowania egzekucyjnego, dlatego w oparciu o art. 18 EgzAdmU w zw. z art. 94 § 1 KPA nie jest możliwe
rozszerzanie przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok NSA z 19.4.2018 r., II FSK
1062/16,
). Zatem dla prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie stanowi „zagadnienia wstępnego”
w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 KPA okoliczność zainicjowania przez niego postępowania legalizacyjnego (zob. wyrok
NSA z 4.4.2017 r., II OSK 2075/15,
).
Wyrok NSA z 13.6.2022 r., II OSK 1852/19,

Postępowanie egzekucyjne nie jest zawieszane ze względu na postępowanie legalizacyjne. NSA potwierdził prawidłowość nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Legalizacja samowoli budowlanej nie ma wpływu na egzekucję. Sąd podkreślił odrębność celów i zakresów obu postępowań.