Czy kontrahentowi organu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej?
Generalny wykonawca może ubiegać się o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej roszczeń innych wykonawców i odpowiedzi inwestora na te roszczenia, jeśli dotyczą one realizacji zadań publicznych i wydatkowania środków publicznych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej "A." S.A. przez GDDKiA skłoniła "A." S.A. do skargi, argumentując, że żądana informacja jest istotna dla interesu publicznego, a WSA w Warszawie uchylił decyzję GDDKiA, uznając, że wniosek nie dotyczył informacji publicznej. NSA również podjął decyzję, że żądana informacja nie jest objęta zakresem DostInfPubU, nie akceptując kryterium "sprawy własnej" jako podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Tematyka: udostępnienie informacji publicznej, roszczenia wykonawców, odpowiedzi inwestora, wydatkowanie środków publicznych, odmowa udostępnienia informacji, interes publiczny, skarga, WSA, Warszawa, NSA, DostInfPubU, zasada jawności, kontrola organów publicznych
Generalny wykonawca może ubiegać się o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej roszczeń innych wykonawców i odpowiedzi inwestora na te roszczenia, jeśli dotyczą one realizacji zadań publicznych i wydatkowania środków publicznych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej "A." S.A. przez GDDKiA skłoniła "A." S.A. do skargi, argumentując, że żądana informacja jest istotna dla interesu publicznego, a WSA w Warszawie uchylił decyzję GDDKiA, uznając, że wniosek nie dotyczył informacji publicznej. NSA również podjął decyzję, że żądana informacja nie jest objęta zakresem DostInfPubU, nie akceptując kryterium "sprawy własnej" jako podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Generalny wykonawca może ubiegać się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie roszczeń innych wykonawców i odpowiedzi inwestora na te roszczenia, jeśli dotyczą one realizacji przez organ zadań publicznych i wydatkowania środków publicznych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej „A.” S.A. wystąpiła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie roszczeń złożonych przez generalnego wykonawcę budowy odcinka drogi oraz odpowiedzi inwestora na te roszczenia, w szczególności informacji, które z tych roszczeń i w jakim zakresie zostały uwzględnione. GDDKiA odmówił uwzględnienia wniosku, uznając, że żądane dane stanowią informację publiczną przetworzoną, zaś „A.” S.A. nie wykazała istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego niezbędnego do ich uzyskania. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że między GDDKiA jako inwestorem i „A.” S.A. jako generalnym wykonawcą budowy innego odcinka drogi powstały liczne spory. Zdaniem organu „A.” S.A. niezgodnie z prawem usiłuje wykorzystać przepisy ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: DostInfPubU) do gromadzenia materiału dowodowego na potrzeby swoich spraw z GDDKiA. Zarzuty skargi „A.” S.A. zaskarżyła tę decyzję, dowodząc, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej. Są to pisma dotyczące żądań generalnego wykonawcy w zakresie zgody inwestora na zwiększenie wynagrodzenia lub przedłużenie czasu na ukończenie prac, zatem dotyczą one sposobu wydatkowania środków publicznych. Czynności organu powinny polegać tylko na zebraniu tych pism i przekazaniu ich skarżącej, bez konieczności sporządzania zestawienia, podejmowania czynności analitycznych czy porządkujących. „A.” S.A. twierdziła też, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Służy bowiem ustaleniu, czy w ramach realizowanej przez organ inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej została zachowana zasada konkurencji i równego traktowania generalnych wykonawców poszczególnych odcinków. Stanowisko WSA WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że wniosek skarżącej dotyczy informacji, która nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu DostInfPubU. Żądanie sprowadza się do ustalenia okoliczności wynikających z umowy cywilnej realizowanej przez wykonawcę innego etapu tej samej inwestycji, w której generalnym wykonawcą jest skarżąca. W ocenie Sądu okoliczności sprawy, w tym status wnioskodawcy i zakres żądanej informacji, wyraźnie wskazują na zamiar wykorzystania danych objętych wnioskiem w postępowaniach cywilnych, dotyczących roszczeń wynikających z kontraktu zawartego między GDDKiA a „A.” S.A. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że priorytetem DostInfPubU nie jest zaspokojenie indywidualnych potrzeb poprzez umożliwienie pozyskiwania informacji publicznych, np. dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy na potrzeby toczących się lub przyszłych postępowań sądowych. W konsekwencji nieuzasadnione było wydanie decyzji administracyjnej. Organ powinien jedynie poinformować wnioskodawcę, że brak jest podstaw do zastosowania DostInfPubU. Wydatkowanie środków publicznych NSA uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że rozstrzyganie przez inwestora roszczeń generalnego wykonawcy jest przejawem realizacji zadania publicznego przez zamawiającego. Zamówienie publiczne było realizowane w oparciu o warunki kontraktowe FIDIC, dlatego w trakcie realizacji zadania generalny wykonawca kontraktu był uprawniony do składania roszczeń o wydłużenia terminu na ukończenie zadania czy o zwiększenie wynagrodzenia. Sposób rozpoznania tych roszczeń i ich rozstrzyganie przez zamawiającego mają wpływ na dysponowanie przez organ środkami publicznymi. Jak podkreślono to właśnie etap realizacji inwestycji jest rzeczywistym momentem, w którym organ wydatkuje środki publiczne w ramach umowy zawartej w sprawie zamówienia publicznego. W konsekwencji etap ten podlega pod wszelkie unormowania dotyczące finansów publicznych, w tym zasady i regulacje dotyczące jawności i konieczności udostępniania informacji związanych ze sposobem realizacji takiej inwestycji i wydatkowania środków publicznych. Prawo dostępu do informacji publicznej na potrzeby innej własnej sprawy NSA uznał, że dla oceny, czy żądana informacja jest objęta zakresem przedmiotowym DostInfPubU, bez znaczenia pozostają okoliczności związane z celem, dla którego wnioskodawca o taką informację wystąpił. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Sąd I instancji przyjął konstrukcję związaną z kryterium „sprawy własnej”, uznając, że pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 4.4.2019 r., I OSK 1889/17, ; wyrok NSA z 20.9.2018 r., I OSK 1359/18, ). W ocenie NSA w składzie orzekającym w tej sprawie kryterium „sprawy własnej” rozumiane w ten sposób, że dotyczy sytuacji, w której wnioskodawca domaga się informacji o innej własnej sprawie lub na jej potrzeby, jest nieczytelne i w istocie dyskryminuje ten podmiot w stosunku do innych osób. Jeśli przyjmie się, że na podstawie przepisów DostInfPubU nie można starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie, wówczas informacja o działalności dotyczącej wypełniania zadań publicznych byłaby dostępna dla każdego za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. W konsekwencji NSA uznał, że dla ustalenia treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 DostInfPubU nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez skarżącą ani cel żądania udostępnienia tej informacji. Zaznaczono przy tym, że sposób czynienia użytku z prawa dostępu do informacji publicznej może być analizowany w kontekście ewentualnego nadużycia tego prawa, a w konsekwencji może prowadzić do odmowy jego ochrony (zob. wyrok NSA z 26.11.2021 r., III OSK 4568/21, ). Dodatkowo NSA stwierdził, że istotą zasady jawności i dostępu do informacji publicznej jest możliwość kontroli działalności organów władzy publicznej i weryfikacji sposobu wykonywania przez nich zadań publicznych i zarządzania środkami publicznymi. Wbrew temu co twierdzi Sąd I instancji nie można odmawiać dostępu do informacji publicznej z tego względu, że mogłoby to rodzić negatywne konsekwencje dla podmiotu zobowiązanego do udostępnienia takiej informacji. Organ nie może decydować o udostępnieniu informacji publicznej lub odmowie w oparciu o własne interesy i chęć uniknięcia potencjalnych zarzutów czy sporów cywilnych ze swoim udziałem. W rezultacie sam fakt, że skarżąca jest generalnym wykonawcą innego zadania w ramach tej samej inwestycji, nie może stanowić podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wyrok NSA z 15.7.2022 r., III OSK 1362/21,
NSA w wyroku z 15.7.2022 r. podkreślił istotę zasady jawności i dostępu do informacji publicznej dla kontroli działalności organów władzy publicznej. Odmówienie dostępu do informacji publicznej z powodu potencjalnych negatywnych konsekwencji dla organu nie jest uzasadnione. NSA stwierdził, że rola generalnego wykonawcy w inwestycji nie może być podstawą do odmowy udostępnienia informacji publicznej.