Błędy w analizie urbanistycznej podstawą uchylenia decyzji o warunkach zabudowy

Tematyka: decyzja o warunkach zabudowy, analiza urbanistyczna, uchylenie decyzji, ład przestrzenny, organ odwoławczy, NSA

Parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości
występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione
być powinno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. W tym kontekście,
jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji, które w decyzji
o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości
zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest
w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjna od wyroku WSA w Kielcach z 5.1.2022 r., II SA/Ke 941/21,
w sprawie ze
sprzeciwu od decyzji SKO w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i skargę kasacyjną oddalił. Wcześniej WSA
oddalił sprzeciw od decyzji SKO.
Z uzasadnienia wyroku WSA wynika, że Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko organu odwoławczego, że
w niniejszej sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 138 § 2 KPA. Organ I instancji nie dokonał analizy
porównawczej ustalonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wnioskowanej inwestycji w aspekcie
zachowania ładu przestrzennego; ustalając geometrię dachu nie wskazał wartości liczbowej kalenicy dachu, zaś
wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokość elewacji frontowej wyznaczył
w maksymalnych wartościach, bez należytego uzasadnienia zastosowania odstępstwa od zasady ogólnej
uwzględnienia średniej wartości występującej w obszarze analizowanym.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Skarżąca, zarzucając naruszenie m.in. art. 64e w zw. z art. 133 § 1 w zw.
z art. 151a § 1 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz.
329, dalej: „PostAdmU”) w zw. z art. 138 § 2 KPA poprzez nieuzasadnione oddalenie wniesionego sprzeciwu.
Stanowisko NSA
NSA wskazał, że w myśl art. 138 § 2 zd. 1 KPA, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości
i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana
z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej
rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zd. 1 KPA jest zatem uwarunkowane przesłankami
procesowymi.
Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego
decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma
istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie
materialnoprawnej. Niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym
daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma
istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Naruszenie takie nie może być usunięte przez organ odwoławczy w wyniku
przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania
administracyjnego.
Uwzględniając przedmiot postępowania wskazania wymaga, że narzędziem służącym do ustalenia, czy zachodzą
przesłanki do ustalenia warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu
(uchylony § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.8.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań
dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: NowaZabudR), która będąc podstawowym elementem
postępowania wyjaśniającego, w dalszej perspektywie pozwala dokonać kontroli prawidłowości działania organów
administracji w takim - rodzajowo wyodrębnionym - postępowaniu. Brak analizy lub jej istotna wadliwość oznacza
naruszenie przepisów postępowania (art. 7 oraz art. 77 § 1 KPA). Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich
rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego
postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. W ocenie NSA, zarówno WSA, jak i SKO zasadnie uznały, że
braki, którymi dotknięta była analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu mogły mieć wpływ na
prawidłowość decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z punktu widzenia formalnego, i budziły uzasadnione

wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy w zakresie określonym w art. 61 ust. 1-5 ustawy
z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2022 r. poz. 503, dalej: PlanZagospU).
Organ I instancji przyjął za prawidłowe wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie
maksymalnym 12m zgodnie z wnioskiem inwestora, choć jak sam zauważył, odbiega ona od wysokości istniejących
budynków w obszarze analizowanym, zawierającej się w granicach 4-10 m, nie uzasadniając dlaczego - przy takich
uwarunkowaniach urbanistycznych tego obszaru - ustalony na tym poziomie parametr zabudowy nie naruszy
wymagań ładu przestrzennego okolicy. Wskaźniki i parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno
w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych wartości.
Parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące
w obszarze analizowanym. Wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być powinno
wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Jako - co do zasady - nieuprawnione
ocenić należy takie postępowanie organów administracji, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry
inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez
jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się
do zachowania ładu przestrzennego. Z analizy wynika, że brak jest możliwości ustalenia szerokości elewacji
frontowej na podstawie średniej wartości tego parametru występującej w obszarze analizowanym (13,50%), dlatego
należało ustalić go jako maksymalną szerokość z tego obszaru (26 m z tolerancją 20%), przy czym w analizie brak
argumentacji uzasadniającej taki wniosek i podyktowane nim odstępstwo od zasady, o której mowa w § 6 ust. 1
NowaZabudR. Również dla wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono wartość
tego wskaźnika na poziomie maksymalnym z obszaru analizowanego, bez wyjaśnienia uwarunkowań
urbanistycznych przemawiających za tym odstępstwem. Nie wskazano zatem w analizie na dostrzeżone w wyniku jej
przeprowadzenia prawidłowości architektoniczne, czy urbanistyczne obszaru analizowanego przemawiające na rzecz
uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej wartości wskaźników zabudowy z tego obszaru na rzecz maksymalnej
wielkości tych wskaźników.
Skoro analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawowym elementem postępowania
w sprawie warunków zabudowy, w związku z tym należy z dużą rozwagą podchodzić do uzupełniania tej analizy
w postępowaniu odwoławczym. W ocenie NSA, sporządzenie analizy urbanistycznej odpowiadającej wymogom
ustawowym wykraczałoby w tej sprawie poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o jakim mowa
w art. 136 KPA. Przyjęcie odmiennej koncepcji sprowadzałoby się do tego, że organ odwoławczy przeprowadziłby de
facto postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z wszystkimi niezbędnymi jego uwarunkowaniami
i rygorami, a nie zaś dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów zgromadzonych przez organ I instancji.
Podstawą uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie było
wykazanie, że parametry nowej zabudowy, ustalone na zasadzie odstępstw od zasad ogólnych, określone zostały
w sposób prawnie niedopuszczalny, ale to, że nie zostało przez organ I instancji należycie uzasadnione, iż
planowany obiekt, poprzez wprowadzoną funkcję i parametry zabudowy, będzie mógł faktycznie obiektywnie
i bezkolizyjnie współistnieć z obecnymi już funkcjami, nie ograniczy ich, oraz że będzie stanowić ich uzupełnienie
i podobieństwo.

Komentarz
Sprawa rozpoznawana przez NSA dotyczyła zasadności uchylenia decyzji o warunkach zabudowy. Sąd
w uzasadnieniu omawianego orzeczenia wskazał na przesłanki podjęcia tego rodzaju rozstrzygnięcia przez organ
odwoławczy, które mają chronić przed sytuacją, w której organ II instancji zastępuje organ I instancji w podstawowym
działaniu w sprawie, działając w gruncie rzeczy ponownie jak w I instancji. W postępowaniu o wydanie decyzji
o warunkach zabudowy podstawą do uchylenia decyzji są istotne błędy w ocenie podstawowego dokumentu, jakim
jest analiza urbanistyczna.

Wyrok NSA z 28.6.2022 r., II OSK 1179/22,

Sprawa rozpoznawana przez NSA dotyczyła zasadności uchylenia decyzji o warunkach zabudowy. Sąd w uzasadnieniu omawianego orzeczenia wskazał na przesłanki podjęcia tego rodzaju rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, które mają chronić przed sytuacją, w której organ II instancji zastępuje organ I instancji w podstawowym działaniu w sprawie, działając w gruncie rzeczy ponownie jak w I instancji. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy podstawą do uchylenia decyzji są istotne błędy w ocenie podstawowego dokumentu, jakim jest analiza urbanistyczna.