Zamknięty katalog rozstrzygnięć organów odwoławczych

Art. 138 KPA zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy, ściśle określający kompetencje decyzyjne. Przedstawiony jest przypadek skargi G.K. na decyzję SKO w sprawie usunięcia odpadów WSA w Poznaniu, zakończony uwzględnieniem odwołania przez SKO. Artykuł podkreśla istotę rozstrzygnięcia oraz konieczność zgodności z przepisami prawa.

Tematyka: art. 138 KPA, organ odwoławczy, rozstrzygnięcie, nieważność decyzji, rażące naruszenie prawa, skarga, uchylenie decyzji, zmiana decyzji

Art. 138 KPA zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. Przywołany
przepis ściśle określa jego kompetencje decyzyjne, co oznacza, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie musi
przyjąć postać jednej z decyzji wskazanych w tym przepisie.
Stan faktyczny
Po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. K. na decyzję SKO w przedmiocie usunięcia odpadów WSA w Poznaniu
stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W sprawie tej Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 26 ust. 2 i 6
ustawy z 14.12.2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 699; dalej: OdpadyU), nakazał adresatowi decyzji
usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania oraz termin i sposób ich
usunięcia.
Adresat decyzji oraz skarżąca G. K. wnieśli odwołania. Sprawa dwukrotnie było rozpoznana przez SKO i WSA
w Poznaniu. W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy SKO orzekło: Uchylić zaskarżoną decyzję oraz zmienić ją
w ten sposób, że nakaz usunięcia odpadów skierować do G.K. SKO określiło także termin i sposób usunięcia
odpadów.
Po opisaniu stanu faktycznego sprawy i ponownym rozpatrzeniu odwołań SKO stwierdziło bowiem, że odwołanie
adresata decyzji (pierwotnego) zasługuje na uwzględnienie, ponieważ to Skarżąca powinna być zobowiązana do
usunięcia odpadów z nieruchomości. Skarżąca G.K. wniosła do WSA w Poznaniu skargę na decyzję SKO,
domagając się jej uchylenia oraz decyzji Organu I instancji.
Stanowisko WSA
WSA wskazał, że zbędne stało się opisywanie w części historycznej motywów, którymi kierowały się Organy przy
wydawaniu rozstrzygnięć w sprawie, ponieważ decyzja SKO w Poznaniu wydana została z rażącym naruszeniem
prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 KPA, stanowiącym podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Skutki tej
istotnej wady prawnej tkwiącej w rozstrzygnięciu Organu odwoławczego, choć niewytknięte przez Skarżącą, Sąd
dostrzegł z urzędu, co zdecydowało o uwzględnieniu skargi.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 KPA, w której Organ w pkt. 1.
uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta, a w pkt. 2. orzekł o zmianie zaskarżonej decyzji, z uszczegółowieniem
sposobu tej zmiany.
Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwóch istotnych elementów: rozstrzygnięcia, zwanego również
osnową lub sentencją, oraz uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym oraz formalnym
i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest przy tym
jednym z najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej, stanowi bowiem jej kwintesencję, jako że wyraża
rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych
i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy. Nie można go zatem ani domniemywać, ani
wyprowadzać z treści uzasadnienia: winno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny - bez
niedomówień i możliwości dowolnej interpretacji.
Art. 138 KPA zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. Przywołany przepis
ściśle określa kompetencje decyzyjne tego organu, co oznacza, że podjęte przez niego rozstrzygnięcie musi przyjąć
postać jednej z decyzji wskazanych w tym przepisie. Organ odwoławczy wydaje więc na podstawie art. 138 § 1 KPA
decyzję, w której:
1. Utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję;
2. Uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo, uchylając
tę decyzję – umarza postępowanie I instancji w całości lub w części, albo
3. Umarza postępowanie odwoławcze.
Ponadto na podstawie art. 138 § 2 KPA organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać
sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów
postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując
sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu.

Wedle art. 138 § 4 KPA, jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, a istnieją podstawy do
zmiany zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje organ I instancji do wydania decyzji
o określonej treści.
W orzecznictwie wskazuje się, że rodzaje rozstrzygnięć z art. 138 KPA są dla organu rozpoznającego odwołanie od
decyzji I instancji bezwzględnie wiążące, a zatem decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi
rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z 9.12.2010 r., I OSK 926/10,
).
W rozpoznawanej sprawie Kolegium orzekało na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 KPA. Osnowa decyzji wydanej na
podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 KPA składa się z 2 części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczone
rozstrzygnięcie organu I instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), natomiast w drugiej organ
odwoławczy rozstrzyga sprawę co do istoty albo umarza postępowanie. Poza tym w przypadku, gdy organ
odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, albo tylko w tej
części umorzyć postępowanie. Powyższe elementy mają charakter obowiązkowy. Organ odwoławczy nie jest
natomiast zobowiązany, a jedynie uprawniony do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej)
części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Przepisy zawarte w art. 138 KPA, stanowiące podstawę do
podejmowania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, mają charakter alternatywny.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, WSA wskazał, że SKO wydało rozstrzygnięcie
nieznane ustawie, ponieważ w pkt. 1. decyzji uchyliło decyzję Organu I instancji, a w pkt. 2. decyzji orzekło
o „zmianie w ten sposób, że (…)”. Uchylając decyzję organu w całości organ mógł, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2
KPA, orzec w tym zakresie co do istoty sprawy albo umorzyć postępowanie I instancji w całości. Artykuł 138 KPA
w ogóle nie przewiduje możliwości zmiany rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Co więcej nie sposób sobie
wyobrazić, aby możliwa była zmiana decyzji, która została uchylona w całości przez organ odwoławczy. Powyższe,
zdaniem Sądu, musi być zakwalifikowane jako rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 KPA i skutkować stwierdzeniem
nieważności zaskarżonej decyzji.

Komentarz
Rażącym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie
rozstrzygnięcia nieznanego ustawie. Takim przypadkiem jest rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy o uchyleniu
decyzji, a następnie o jej zmianie. Art. 138 KPA nie przewiduje takiego rodzaju rozstrzygnięcia – a przy tym jest ono
nielogiczne. Skoro rozstrzygnięcie zostało już wyeliminowane z obrotu prawnego przez jego uchylenie, to nie można
go zmienić (z uwagi na brak substratu rozstrzygnięcia).

Wyrok WSA w Poznaniu z 29.7.2022 r., II SA/Po 145/22

Nieważność decyzji organu odwoławczego może wynikać z rażącego naruszenia prawa, jak w przypadku wydania rozstrzygnięcia nieznanego ustawie. W omawianym orzeczeniu WSA w Poznaniu podkreślono konieczność przestrzegania zamkniętego katalogu rozstrzygnięć z art. 138 KPA, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.