Zakaz powtarzania w uchwale rady gminy przepisów powszechnie obowiązujących
Publikacja omawia problem zakazu powtarzania przepisów powszechnie obowiązujących w uchwale rady gminy. Prokurator Rejonowy w B. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej, zarzucając istotne naruszenie prawa. Stanowisko WSA potwierdza nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie, argumentując zgodnie z zasadami techniki prawodawczej i hierarchii źródeł prawa.
Tematyka: zakaz powtarzania, uchwała rady gminy, naruszenie prawa, WSA, zasady techniki prawodawczej, hierarchia źródeł prawa
Publikacja omawia problem zakazu powtarzania przepisów powszechnie obowiązujących w uchwale rady gminy. Prokurator Rejonowy w B. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej, zarzucając istotne naruszenie prawa. Stanowisko WSA potwierdza nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie, argumentując zgodnie z zasadami techniki prawodawczej i hierarchii źródeł prawa.
Nie zawsze każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego jest uznawane za istotne naruszenie prawa. Jednak powtarzanie przepisów ustawowych, co do zasady, narusza prawo. Opis stanu faktycznego Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B. w sprawie uchwalenia Regulaminu Cmentarza komunalnego w B. w zakresie części jej postanowień. Zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt. 4 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; dalej: SamGminU), polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez ustanowienie określonych zakazów, w sytuacji gdy kwestię tę unormowano w innym akcie prawa powszechnie obowiązującego. Prokurator wskazał, że gdy w akcie wykonawczym dojdzie do powielenia przepisu ustawowego, umieszczenie takiego zapisu stoi nie tylko w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej, lecz także rodzi zagrożenia na gruncie stosowania prawa, gdzie może dojść do odmiennej interpretacji przepisów, dla których znaczenie ma zarówno wykładnia językowa, jak i wykładania systemowa, a w konsekwencji - do sprzecznego z normą prawną zachowania adresatów. Dlatego zaskarżenie uchwały w powołanym zakresie jest w pełni uzasadnione, a stwierdzenie nieważności jest niezbędne dla przywrócenia stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Stanowisko Organu W odpowiedzi na skargę Burmistrz wyjaśnił, że zaskarżone regulacje wskazują przede wszystkim pożądane zachowania osób przebywających w przestrzeni publicznej i korzystających z konkretnych obiektów gminnych. Podkreślił, że regulamin nie może karać oraz powielać zapisów ustawowych. Zaskarżone zakazy z przedmiotowej uchwały nie mają charakteru penalizującego, a edukacyjny. Burmistrz wyjaśnił, że prowadząc zadanie własne gminy w zakresie utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, uchwalając regulamin cmentarza komunalnego, Rada Miejska dążyła przede wszystkim do wzbudzenia u osób korzystających z cmentarza odpowiedzialności za jego wygląd, stan techniczny oraz powagę miejsca kultu. Burmistrz stwierdził, że w zaskarżonym regulaminie wskazanie poszczególnych zakazów miało służyć przejrzystości i wynikało z dbałości o to, aby regulamin był czytelny przede wszystkim dla osób korzystających z cmentarza, które nie mają wiedzy ani doświadczenia w poruszaniu się na gruncie zapisów ustaw czy rozporządzeń. Stanowisko WSA WSA stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie. Przypomniał treść art. 7, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP. Z przedstawionych uregulowań wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa w stosunku do aktów normatywnych wyższej rangi. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy (rady miasta) do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje także potwierdzenie w art. 40 ust. 1 SamGminU. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że nie może on naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, lecz także przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Zgodnie z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.6.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283; dalej: TechPrawodR) w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt. 1 TechPrawodR, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt. 2, zaś § 137 TechPrawodR zawiera czytelnie sformułowany zapis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 TechPrawodR wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. WSA wskazał jako słuszne stanowisko, zgodnie z którym powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. T ego rodzaju powtórzenie jest zawsze normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą. Innymi słowy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, ustawodawca przekazuje upoważnienie do uregulowania kwestii wyłącznie nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę oraz możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Zdaniem WSA nie zawsze i nie każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Jednak powtarzanie przepisów ustawowych, co do zasady, narusza prawo. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba tych powtórzeń, a zwłaszcza charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak z zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy. W świetle powyższych uwag WSA uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące istotnego naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę na skutek zamieszczenia w niej zapisów stanowiących powtórzenia regulacji ustawowych oraz naruszające delegację ustawową. W ocenie Sądu, przyjmując nawet wyjątkową dopuszczalność powtórzeń na wskazywanych wyżej warunkach, kontrolowana uchwała w zapisach zawartych w Regulaminie nie spełnia tych wymogów. Sąd stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada przekroczyła granice przyznanego jej władztwa, określone normami ustawowymi. Wprowadzanie zakazów, które zostały uregulowane w innych, wyższych rangą aktach prawnych, bez powołania się na nie wprowadza, wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, niepotrzebny bałagan uchwałodawczy. Jednocześnie Sąd podkreślił, że rozumie intencje, jakimi kierowała się Rada, wprowadzając zaskarżone przepisy - powinna jednak uczynić to zgodnie zasadami techniki prawodawczej. Sąd nie zgadza się natomiast z twierdzeniem Burmistrza, że wprowadzane przepisy mają charakter edukacyjny. Zakazy te nie dotyczą bowiem zachowań, które w jakiejkolwiek sytuacji i na jakimkolwiek obszarze mogłyby zostać uznane za akceptowalne, tak więc cel edukacyjny tych przepisów stosowany wobec użytkowników cmentarza (zazwyczaj ludzi starszych, odwiedzjących swoich bliskich) wydaje się wątpliwy. Komentarz Akt prawa miejscowego jako akt prawny pochodny i komplementarny względem przepisów powszechnie obowiązujących nie może zawierać nie tylko postanowień z nimi sprzecznych, lecz także nie powinien tych przepisów powtarzać. WSA wskazał jednak, że mimo iż jest to zakaz bezwzględny, to nie oznacza automatycznie istotnego naruszenia prawa. Takie powtórzenie musi być natomiast należycie uzasadnione – w tym zakresie na pewno niewystarczające jest wskazanie, że powtórzenie czy wręcz niewielka modyfikacja przepisów ustawy będą bardziej zrozumiała i wygodna dla członków wspólnoty samorządowej. Implikuje to bowiem nie tylko ryzyko wypaczenia brzemienia przepisów i ich interpretacji w kontekście całej regulacji ustawowej (to samo pojęcie użyte w akcie prawa miejscowego może być inaczej interpretowane niż z uwzględnieniem otoczenia prawnego całej ustawy), lecz także ryzyko obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Wyrok WSA we Wrocławiu z 7.7.2022 r., III SA/Wr 245/22
Wyrok WSA we Wrocławiu potwierdza, że powtarzanie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego narusza prawo. Uchwała rady gminy nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą. Akt prawa miejscowego powinien uzupełniać, a nie powtarzać przepisy powszechnie obowiązujące.