Umowa koalicyjna partii politycznych nie jest informacją publiczną

Umowa koalicyjna partii politycznych, mimo swojego znaczenia dla funkcjonowania rządu, nie podlega ujawnieniu jako informacja publiczna zgodnie z zasadą wolności umów. Organizacje polityczne mają prawo do działań wewnętrznych niepodlegających jawności.

Tematyka: umowa koalicyjna, partia polityczna, informacja publiczna, wolność umów, działalność wewnętrzna partii, NSA, zakres informacji publicznych

Umowa zawierana przez partie polityczne tworzące koalicję rządową posiada charakter umowy cywilnej
nienazwanej, której dopuszczalność i legalność należy wywodzić z zasady wolności umów, określonej w art.
3531 KC. Treść i postać takiej umowy nie podlega udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy z 6.9.2001 r.
o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: DostInfPubU).
Wniosek o udzielenie informacji
P.J. zwrócił się do partii (...) o udostępnienie informacji publicznej poprzez nadesłanie w formie skanu treści umowy
zawartej i podpisanej przez liderów trzech partii. Organ poinformował wnioskodawcę, że żądana umowa nie stanowi
informacji publicznej, jej treść jest bowiem wynikiem wewnętrznych ustaleń i rozmów liderów partii politycznych. Nie
stanowi ona wyrazu wykonywania władzy przez administrację publiczną, nie ma też związku z wykorzystywaniem
mienia publicznego. Jest to sfera objęta wolnością działalności partii politycznych i ochroną wynikającą z art. 11
Konstytucji RP. Jak podkreślono, nie każda aktywność partii politycznej stanowi nośnik informacji publicznej
w rozumieniu DostInfPubU. Partie polityczne posiadają domeny zarezerwowane dla spraw wewnętrznych, własnej
organizacji, negocjacji, kreowania taktyki politycznej, formowania programu politycznego, czy doboru narzędzi
komunikacji z obywatelami.
Skarga na bezczynność organu
P.J. wniósł skargę na bezczynność partii politycznej, dowodząc, że treść umowy koalicyjnej ma bezpośrednie
przełożenie na funkcjonowanie Rady Ministrów i innych instytucji państwa. Umowa wyznacza zasady współpracy
trzech partii decydujących o kształcie Rady Ministrów, odnosi się więc do władz publicznych, a nie do spraw
wewnętrznych partii politycznej. Ponadto udostępnienie informacji na temat treści umowy nie stanowi przeszkody
w działalności politycznej danej partii.
Orzeczenie WSA
WSA w Warszawie zobowiązał Partię do rozpoznania wniosku P.J. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że nie
wszystko, co jest związane w jakikolwiek sposób z funkcjonowaniem partii politycznej, a jedynie to, co wiąże się
z elementem publicznym, stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie
określonym w DostInfPubU (zob. wyrok NSA z 18.12.2014 r., I OSK 687/14,
). Jednocześnie stwierdzono, że
choć osoba składająca oświadczenie woli w imieniu partii politycznej nie czyni tego jako funkcjonariusz publiczny, to
dokumenty prywatne również mogą stanowić nośnik informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 23.10.2018 r., I OSK
2497/16,
). W ocenie Sądu przejawem aktywności partii politycznych w sferze publicznej są takie działania,
które mają bezpośrednie przełożenie na sposób sprawowania władzy w państwie. Tworząc umowę koalicyjną, partie
polityczne w istocie tworzą dokument o charakterze ustrojowym, fundamentalnym dla ukształtowania struktury
organizacyjnej i personalnej Rady Ministrów. Dlatego umowa zawierająca końcowe i wiążące jej strony ustalenia jest
przejawem działalności publicznej partii politycznych w sferze publicznej i podlega udostępnieniu na zasadach
określonych w przepisach DostInfPubU.
NSA: ograniczony zakres informacji udostępnianych przez partie polityczne
NSA uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Wyrok nie zapadł jednomyślnie, zostało bowiem zgłoszone
zdanie odrębne. NSA podkreślił, że należy rozróżniać zakres przedmiotowy oraz podmiotowy prawa do
informacji publicznej. Warunkiem zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej jest zbadanie
jej charakteru z punktu widzenia dwóch kryteriów, a mianowicie kryterium podmiotowego, tj. od jakiego
podmiotu informacja pochodzi, i kryterium przedmiotowego, tj. czego informacja dotyczy i do jakiej sprawy
(publicznej czy prywatnej) się ona odnosi. Uznanie danej informacji za informację publiczną wymaga więc
łącznego spełnienia kryterium podmiotowego oraz przedmiotowego. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że
niedopuszczalna jest wykładnia art. 4 ust. 2 DostInfPubU w separacji od art. 61 ust. 1 Konstytucji, który wyznaczył
i zróżnicował zakres obowiązku udzielania informacji publicznej w zależności od typu podmiotów, na które obowiązek
ten został nałożony w Konstytucji. Jedynie organy władzy publicznej, jako powołane wyłącznie i na zasadzie
monopolu do realizacji zadań państwa, zostały zobowiązane do udzielania informacji publicznej o całej swojej
działalności. Partie polityczne nie sprawują władzy publicznej ani nie wykonują zadań władzy publicznej,
a tym samym nie mogą zostać zaliczone do organów władzy publicznej. W konsekwencji zakres obowiązku
udzielania informacji publicznej przez partie polityczne należy ograniczyć do dwóch kwestii: do spraw
odnoszących się do finansowania partii politycznych, jawności struktur, ewidencji i statutu oraz do
ewentualnego gospodarowania przez partię polityczną mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

NSA wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 DostInfPubU każda informacja o sprawach publicznych stanowi
informację publiczną. Jednak pomimo szerokiego rozumienia informacji publicznej fakt, że pewien dokument
został wytworzony przez organ lub inny podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 DostInfPubU, bądź że
podmiot ten jest w jego posiadaniu, nie jest wystarczający dla uznania, że dokument ten jest nośnikiem
informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 DostInfPubU. Żądana umowa koalicyjna partii sprawujących
władzę na poziomie centralnym w Polsce, tworzących większość w Sejmie RP i wyłaniających Radę Ministrów
w ramach sformalizowanych procedur za pośrednictwem Sejmu, nie posiada żadnej szczególnej podstawy prawnej
na gruncie prawa publicznego. Doniosłość tej umowy w sferze publicznej nie znosi jej celu, jakim było w pierwszym
rzędzie zabezpieczenie interesów partykularnych poszczególnych podmiotów niebędących organami władzy
publicznej. Nie wpływa też na charakter prawny umowy jako umowy cywilnej, której dopuszczalność wynika z art.
3531 KC. W konsekwencji NSA uznał, że jest to nienazwana umowa cywilna, której treść i postać nie należą do
kategorii informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 DostInfPubU ani do kategorii danych
publicznych wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt. 4 DostInfPubU. W szczególności nie można twierdzić, że jest ona
dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 DostInfPubU, podlegającym udostępnieniu na podstawie art. 6
ust. 1 pkt. 4 lit. a DostInfPubU.
Wyrok NSA z 22.6.2022 r., III OSK 4839/21

NSA ogranicza zakres informacji publicznych udostępnianych przez partie polityczne, wyłączając je spod obowiązku ujawniania umów koalicyjnych. Decyzja ta oparta jest na braku podmiotowego oraz przedmiotowego spełnienia kryteriów informacji publicznej.