Stanowisko procesowe organu nie może uzupełniać uzasadnienia zaskarżonej decyzji

Próba uzasadnienia zaskarżonej decyzji w piśmie procesowym nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia. NSA wskazał, że odpowiedź na skargę nie może uzupełniać braków w uzasadnieniu decyzji, a organ nie może dokonywać brakujących ustaleń faktycznych.

Tematyka: NSA, uzasadnienie decyzji, skarga kasacyjna, organ administracji publicznej, postępowanie administracyjne, Sąd I instancji, Sąd II instancji, wyrok NSA

Próba uzasadnienia zaskarżonej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, nie może
zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 KPA. Pismo procesowe nie może bowiem
uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które powinny zostać zawarte
w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ nie może także dokonywać
brakujących ustaleń faktycznych. Oznacza to, że odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia
decyzji.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał sprawę ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) od wyroku
WSA w Warszawie z 9.10.2018 r., IV SA/Wa 938/18,
, w sprawie ze skargi Spółki komandytowej na decyzję
GIOŚ w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Skarga kasacyjna została oddalona. W tej sprawie WSA uchylił
decyzję GIOŚ w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ)
wymierzył Spółce jawnej (ściślej: poprzednikowi prawnemu spółki) karę pieniężną w wysokości 10 tys. zł za
prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów z naruszeniem warunków zezwolenia. Spółka wniosła
odwołanie od powyższej decyzji. GIOŚ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, ta jednak została uchylona przez WSA.
Uwzględniając skargę, Sąd I instancji wyjaśnił, że według ustaleń Organu Spółka wykorzystywała w 2010 r. do
rekultywacji terenu działek odpad o kodzie 17 01 02 (gruz ceglany), który nie został ujęty w decyzji Starosty
Wrocławskiego jako odpad przewidziany do odzysku (na podstawie karty przekazania odpadu). Ponadto Spółka
wykorzystała do rekultywacji terenu w 2010 r. odpad o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia), w tym kamienie oraz inne
niewymienione w 17 05 03 w ilości 63 399 Mg, podczas gdy decyzja Starosty Wrocławskiego dopuszczała odzysk
w ilości 3737,72 Mg rocznie.
W ocenie Sądu I instancji Organy nie ustaliły wnikliwie stanu faktycznego w sprawie. Z wyrokiem nie zgodził się
GIOŚ.
Stanowisko NSA
NSA wskazał na wstępie, że jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 ustawy
z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej:
PostAdmU) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność
postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2
PostAdmU (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej,
a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej
skardze kasacyjnej.
NSA wskazał, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) PostAdmU
w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 KPA oraz w zw. z art. 79d ust. 5 ustawy z 27.4.2001 r. o odpadach (t.j.
Dz.U. z 2010 r. poz. 1243), która obowiązywała poprzednio, jak i w zw. z działem III ustawy z 29.8.1997 r. Ordynacja
podatkowa (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1540; dalej: OrdPU), a zwłaszcza art. 68 § 1 i art. 70 § 1 OrdPU.
NSA zwrócił uwagę przede wszystkim na to, że zarzut ten został częściowo błędnie sformułowany, ponieważ
w skardze kasacyjnej, która jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, nie można formułować zarzutów
kasacyjnych w odniesieniu do całego działu danego aktu normatywnego oraz używać otwartego kwantyfikatora „a
zwłaszcza”. W konsekwencji w zakresie naruszenia przepisów OrdPU zarzut ten został rozpoznany przez NSA
wyłącznie w odniesieniu do art. 68 § 1 i art. 70 § 1 OrdPU. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że nie będąc
związany granicami i zarzutami odwołania, Organ odwoławczy powinien dokonać oceny całokształtu okoliczności
prawnych i faktycznych sprawy, w tym również kwestii ewentualnego przedawnienia zobowiązania.
Okoliczność, że kwestia ta została podniesiona przez Spółkę dopiero na etapie skargi do WSA, nie miała wpływu na
prawidłową ocenę Sądu I instancji, że ewentualne przedawnienie zobowiązania powinno być przedmiotem rozważań
Organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

NSA wskazał, że bez znaczenia jest również, że Organ odniósł się do kwestii przedawnienia w odpowiedzi na
skargę. Odpowiedź na skargę sporządzona przez organ administracji publicznej stanowi pismo procesowe strony
w rozumieniu art. 45 PostAdmU. Powinna ona zawierać ustosunkowanie się do twierdzeń zawartych w skardze,
a zwłaszcza do zawartych w skardze zarzutów naruszenia prawa lub interesu prawnego (art. 57 § 1 pkt 3
PostAdmU). Natomiast próba uzasadnienia zaskarżonej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź
na skargę, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 KPA. Pismo procesowe
nie może bowiem „uzupełniać” zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które powinny
zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ nie może także
dokonywać brakujących ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 27.6.2006 r., II OSK 450/06,
). Oznacza to, że
odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę
okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania
administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania
(por. wyrok NSA z 25.5.2001 r., III SA 2024/00,
).
W zakresie dokonanych ustaleń faktycznych NSA wskazał, że na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut
podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) PostAdmU w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 KPA oraz
w zw. z przepisami poprzednio obowiązującej ustawy o odpadach. WSA prawidłowo przyjął, że Organy obu instancji
nie ustaliły wnikliwie stanu faktycznego sprawy. WSA prawidłowo orzekł, że zarówno Organ I instancji, jaki i Organ
odwoławczy wskazały łączną ilość 63 399 Mg. Z ustaleń Organów nie wynika jednak, jaka ilość została przetworzona
w 2010 r. i czy faktycznie ta ilość przekraczała 3 737,72 Mg w roku. Ponadto na podstawie uzasadnienia decyzji
Organu odwoławczego nie można ustalić, czy nałożona kara pieniężna dotyczy również zaistniałego w 2011 r.
naruszenia warunków zezwolenia w zakresie tego odpadu. Ma to istotne znaczenie, ponieważ decyzja Starosty
Wrocławskiego obowiązywała do 31.12.2010 r. W aktach brak jest innych decyzji, na podstawie których można
stwierdzić, że spółka w 2011 r. miała uregulowany stan formalno-prawny w zakresie prowadzenia odzysku odpadów.
Organ nie przeprowadził żadnych ustaleń w tym zakresie.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że zarzucane przez Sąd I instancji braki
uzasadnienia zaskarżonej decyzji (a więc brak wyjaśnienia powołanych wyżej okoliczności) można niejako uzupełnić
na podstawie sporządzonego w sprawie protokołu kontroli. To jednak decyzja właściwego organu jest
przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przez WSA i Sąd ten nie jest uprawniony do uzupełniania jej
treści na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów. Okoliczność, że Sąd wydaje wyrok na
podstawie akt sprawy nie oznacza, że zaskarżona decyzja może być dotknięta brakami, które uniemożliwiają
ustalenie zakresu stwierdzonych naruszeń, a w konsekwencji podstawy nałożenia kary pieniężnej. Ponadto
konsekwencją prawidłowego stwierdzenia przez Sąd I instancji, że na podstawie uzasadnienia decyzji organu
odwoławczego nie można ustalić, czy nałożona kara pieniężna dotyczy również zaistniałego w 2011 r. naruszenia
warunków zezwolenia w zakresie tego odpadu, jest stwierdzenie, że omawiana wyżej kwestia przedawnienia
zobowiązania musi zostać rozstrzygnięta przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Ustalenie zakresu
naruszenia warunków zezwolenia może mieć bowiem wpływ na ustalenie daty powstania zobowiązania.

Komentarz
Omawiany wyrok zwraca uwagę na ważne kwestie związane z postępowaniem przed sądami administracyjnymi,
w szczególności z wymogami odnoszącymi się do kwalifikowanych pism procesowych. I tak:
1. W odpowiedzi na skargę organ nie może prezentować takiego stanowiska, którego pozwoliłoby mu uzupełnić
argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;
2. W skardze kasacyjnej, która jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, nie można formułować zarzutów
kasacyjnych w odniesieniu do całego działu danego aktu normatywnego oraz używać otwartego kwantyfikatora
„a zwłaszcza”;
3. NSA jest co do zasady związany zarzutami naruszenia określonych przepisów prawa.

Wyrok NSA z 26.7.2022 r., III OSK 1087/21

Wyrok NSA z 26.7.2022 r. III OSK 1087/21 podkreśla istotne kwestie dotyczące postępowania przed sądami administracyjnymi, zwracając uwagę m.in. na ograniczenia w prezentowaniu stanowiska przez organ w odpowiedzi na skargę oraz konieczność zgodności zarzutów kasacyjnych z treścią skargi.