Jak ustalić drogę dziecka z domu do szkoły?

Sposób zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki dzieci do szkoły stanowi istotne zagadnienie, które nie zostało uregulowane w ustawie. W sprawie skargi na odmowę przyznania transportu i opieki WSA w Gdańsku stwierdził bezskuteczność czynności Wójta Gminy. Brak precyzyjnych ustaleń dotyczących drogi dziecka z domu do szkoły oraz niewystarczające uzasadnienie decyzji organu to kluczowe elementy analizowanej sprawy.

Tematyka: bezpłatny transport, opieka dzieci, odległość do szkoły, prawo oświatowe, PrOśw, wyrok WSA, Gdańsk, transport publiczny, dzieci, bezpieczeństwo drogi

Sposób zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki nie został uregulowany w ustawie, a zagadnienie to
ustawodawca pozostawił gminie, zastrzegając jedynie limit odległości. PrOśw nie określa także sposobu
mierzenia i techniki pomiaru tej odległości oraz nie precyzuje parametrów technicznych, jakie powinna
spełniać droga pokonywana przez dziecko „z domu do szkoły”. W związku z powyższym mierzeniu powinna
podlegać powszechnie użytkowana droga publiczna, którą dziecko pokonuje zwyczajowo do szkoły, i która
umożliwia dowóz zwykłymi środkami przewozu.
Stan faktyczny
WSA w Gdańsku rozpoznał sprawę ze skargi na czynność Wójta Gminy w przedmiocie odmowy przyznania
bezpłatnego transportu i opieki z domu do szkoły i stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.
W tej sprawie Skarżący zwrócili się do Wójta Gminy o zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki podczas
przewozu ich małoletnich dzieci: ucznia klasy III szkoły podstawowej i uczennicy zerówki, wskazując, że najkrótsza
droga z miejsca ich zamieszkania do szkoły wynosi 3,1 km.
W odpowiedzi Wójt Gminy (dalej: Organ) wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1-3 ustawy z 14.12.2016 r. Prawo
oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082; dalej: PrOśw) obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu
uczniom szkoły podstawowej, jeżeli przekroczona została odległość wskazana w art. 39 ust. 2 PrOśw. Droga dzieci
Skarżących z domu do szkoły, licząc najkrótszą odległość (przejazd drogą gminną), nie przekracza jednak 3 km.
Wobec tego Gmina nie jest zobowiązana zapewnić dzieciom Skarżących dowozu do szkoły.
W złożonej skardze wskazano, że w sprawie nie dokonano pomiarów drogi gminnej oraz powszechnie uczęszczanej
innej drogi prowadzącej do Gminy, w której usytuowana jest szkoła. Nie dokonano również zebrania materiału
wizualnego np. w postaci zdjęć czy nagrań kamerą stanu drogi. Z powyższych względów czynność Organu winna
być uznana za bezskuteczną. W skardze wskazano także, że stanowisko Organu jest bardzo ogólnikowe, nie
zawiera uzasadnienia przyczyn odmowy. Wskazana przez Organ droga jest najkrótszą i nieutwardzoną drogą
gruntową, która na załączonej mapce tylko w części stanowi własność Gminy. Droga ta charakteryzuje się złym
stanem technicznym, jest niebezpieczna, prowadzi przez las w oddaleniu od siedlisk ludzkich. W zasadzie nie jest to
droga, ale utwardzony przejazd stosowany sporadycznie przez rolników celem dojazdu do ich pól. Droga ta nie
spełnia wymogów bezpiecznego poruszania się zarówno dla pieszych, jak i pojazdów. Ponadto nie ma pobocza.
Stanowisko WSA
Sąd I instancji uznał, że skarga jest zasadna.
WSA wskazał, że obowiązek gminy związany z dowozem dzieci i młodzieży do szkół wiąże się z realizacją
konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z przepisem art. 70 ust. 4 Konstytucji RP
władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą
i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania
pomocy określa ustawa.
Zasadnicze kwestie związane z organizacją oświaty regulują przepisy PrOśw. Zgodnie z art. 39 ust. 1 PrOśw sieć
publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom
spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem art. 39 ust. 2 PrOśw. Zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt. 1 PrOśw droga
dziecka z domu do szkoły w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych nie może przekraczać 3 km. Jeżeli
odległość ta jest większa, na gminie ciąży obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu
dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice,
a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji
publicznej (art. 39 ust. 3 pkt 1 PrOśw).
W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma prawidłowa wykładnia przepisu art. 39 ust. 2 pkt. 1 PrOśw. NSA
podzielił pogląd WSA w Warszawie wyrażony w wyroku z 29.10.2015 r., III SA/Wa 369/15, że sposób zorganizowania
bezpłatnego transportu i opieki nie został uregulowany w ustawie, a zagadnienie to ustawodawca pozostawił gminie,
zastrzegając jedynie limit odległości. Wspomniana ustawa nie określa także sposobu mierzenia i techniki pomiaru tej
odległości oraz nie precyzuje parametrów technicznych, jakie powinna spełniać droga pokonywana przez dziecko „z
domu do szkoły”. W związku z powyższym mierzeniu powinna podlegać powszechnie użytkowana droga publiczna,
którą dziecko pokonuje zwyczajowo do szkoły, i która umożliwia dowóz zwykłymi środkami przewozu. Za taką nie

można jednak uznać chociażby nieutwardzonej drogi gruntowej, nieregularnej i rzadko uczęszczanej, czy też innych
skrótów prowadzonych przez tereny leśne i rolne, gdyż w określonych porach roku mogą być one niezdolne do
użytku bądź też niebezpieczne. Ponadto musi to być droga prowadząca z domu do szkoły, co oznacza, że musi ona
prowadzić od domu Skarżących do szkoły, do której uczęszczają ich dzieci.
Akta sprawy nie pozwalają na stwierdzenie, czy wskazana przez Organ droga spełnia powyższe wymagania, nie
poczynił on bowiem żadnych ustaleń w tym zakresie. W aktach sprawy znajduje się wyłącznie mapka, z której
wynika, że wskazana przez Organ droga nie prowadzi bezpośrednio do miejsca zamieszkania dzieci, dociera
natomiast do terenów rolnych. Nie ma ustaleń, w jaki sposób droga ta łączy się z miejscem zamieszkania dzieci.
Ponadto Skarżący podnosili, że droga ta nie jest w całości drogą gminną, charakteryzuje się złym stanem
technicznym, prowadzi przez las, w oddaleniu od siedlisk ludzkich, nie posiada pobocza, w istocie stanowi przejazd
stosowany sporadycznie przez rolników celem dojazdu do ich pól. Załączyli zdjęcia przedstawiające drogę zalesioną,
nieutwardzoną i nieoświetloną. Droga wskazana przez Organ nie widnieje na cyfrowej mapie Polski jako dojazd z ich
miejscowości do szkoły. Natomiast powszechnie użytkowaną drogą dojazdową pomiędzy tymi miejscowościami jest
droga objęta kilkoma działkami, która jest utwardzona, posiada pobocze, przebiega obok siedlisk ludzkich, jest
całorocznie przejezdna i regularnie użytkowana. Cyfrowa mapa Polski wykazuje wymienioną drogę i wykazuje
również, iż odległość z miejsca zamieszkania dzieci do szkoły wynosi 3100 m.
Organ w żaden sposób nie odniósł się do powyższych okoliczności, choć mają one zasadnicze znaczenie dla
rozstrzygnięcia. Jak bowiem wyżej wskazano, droga, o której mowa w art. 39 ust. 2 PrOśw, musi być powszechnie
użytkowaną drogą publiczną, przejezdną i zapewniającą dzieciom bezpieczne dotarcie do szkoły przez cały rok
szkolny, a nie drogą najkrótszą, bez względu na warunki jej użytkowania.
Obowiązek działania zgodnego z prawem - niezależnie od formy prawnej załatwienia sprawy z zakresu administracji
publicznej (decyzja, postanowienie, czynność materialno-techniczna, inne akty i czynności z zakresu administracji
publicznej) - wymaga od organu podjęcia aktywności ukierunkowanej na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego
sprawy, zebrania wszystkich istotnych dowodów koniecznych do jej załatwienia oraz ich wnikliwej oceny. Z kolei
prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwala na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego.
W kontrolowanej sprawie brak sformalizowanych reguł postępowania wiążącego się z czynnością odmowy
zapewnienia przez gminę transportu i opieki dzieci do szkoły nie oznacza, że odmowa taka może nastąpić bez
szczegółowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny wszystkich istotnych jej okoliczności. Czynności
z zakresu administracji publicznej podejmowane w sprawie indywidualnej powinny bowiem odnosić się do
okoliczności konkretnego przypadku.

Komentarz
W analizowanej sprawie akta nie pozwoliły na ocenę, czy wskazana przez Organ droga jest rzeczywiście drogą,
o której mowa w art. 39 ust. 2 pkt. 1 PrOśw, w zgodzie z przedstawioną w wyroku wykładnią tego przepisu. Organ nie
wyjaśnił w sposób wystarczający stanu faktycznego w sprawie. Podnoszone przez Skarżących okoliczności były
istotne dla rozstrzygnięcia i wymagały starannego zbadania i odniesienia się do nich.
Orzeczenie ma istotne praktyczne znaczenie dla sposobu realizacji przez gminy zadania w zakresie zapewnienia
transportu dziecka do szkoły – nie może to być jedynie matematyczne określenie odległości, ale organ zobowiązany
jest wnikliwie zbadać, jaka droga faktycznie ma prowadzić do szkoły i jaka jest jej długość. W szczególności nie może
to być droga prowadząca przez las.

Wyrok WSA w Gdańsku z 7.7.2022 r., III SA/Gd 1104/21

Orzeczenie WSA w Gdańsku ma istotne znaczenie praktyczne dla gmin w zakresie zapewnienia transportu dzieci do szkoły. Konieczne jest dokładne zbadanie faktycznej drogi do szkoły i uwzględnienie warunków bezpieczeństwa. Brak formalizowanych reguł postępowania może prowadzić do niesprawiedliwych decyzji administracyjnych.