Zasady ustalania w uchwale opłat za usuwanie pojazdów

Ustalenie opłat za usuwanie pojazdów przez radę powiatu powinno być poprzedzone szczegółową kalkulacją, aby uniknąć ustanowienia stawek arbitralnie. Analiza kosztów powinna uwzględniać wytyczne ustawodawcy i rzeczywiste koszty ponoszone przez powiat. Prokurator zaskarżył uchwałę rady powiatu, zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa drogowego.

Tematyka: ustalenie opłat, usuwanie pojazdów, rada powiatu, kalkulacja kosztów, prawo drogowe, rażące naruszenie, NSA, niezgodność z prawem

Ustalenie opłat za usuwanie pojazdów przez radę powiatu powinno zostać poprzedzone szczegółową
kalkulacją, która pozwoli ocenić, czy wysokość stawek nie została ustalona arbitralnie z pominięciem
ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej
wytyczne ustawodawcy. Wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 6 PrDrog, powinna być tak
skalkulowana, aby można było ocenić ich rzeczywistą, a nie tylko hipotetyczną wielkość, która powinna być
równa lub niewiele wyższa od wpływów.
Stan faktyczny
Po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Okręgowej od wyroku WSA
w Warszawie z 15.2.2019 r., VII SA/Wa 2897/18,
, w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Powiatu
w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości
kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2018 r. NSA uchylił zaskarżony wyrok
w całości i stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu.
W sprawie skargę na ww. uchwałę złożył Prokurator Okręgowy, zarzucając jej rażące naruszenie art. 130a ust. 2a
i ust. 6 ustawy z 20.6.1997 Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 988; dalej: PrDrog) poprzez
przekroczenie kompetencji określonej w tym przepisie, polegającej na ustaleniu wysokości opłat za usunięcie
i parkowanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia
pojazdu na poziomie znacząco odbiegającym od rzeczywistych kosztów ponoszonych przez Powiat na podstawie
umowy zawartej przez Organ z firmą zewnętrzną.
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości i wskazał, że przyjęte stawki opłat ustalono na
poziomie maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z 25.7.2017 r. w sprawie
ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na
parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r. poz. 772).
Stawki określające wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu ustalono
w granicach określonych w art. 130a ust. 6 PrDrog.
Zdaniem Prokuratora uchwała rażąco narusza art. 130a ust. 6 PrDrog, ponieważ przyjęte stawki opłat i kosztów
ustalono na podstawie innych okoliczności niż przesłanki ustawowe i niezgodnie z rzeczywistymi kosztami
ponoszonymi przez Powiat.
Prokurator podkreślił, że z zawartego w art. 130a ust. 6 PrDrog upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca
przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów:
konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania
i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). Żadne inne przesłanki poza
wymienionymi nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Odczytanie art. 130a ust. 6a
PrDrog w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu oznacza
jednak jego wadliwą wykładnię. Rada Powiatu naruszyła zatem art. 130a ust. 6 PrDrog, nie uwzględniając
wymienionych kryteriów.
Organ nie wziął pod uwagę zarówno rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdu, jak i kosztów
powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu
ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie
umowy zawartej z Organem.
Zdaniem Skarżącego naliczanie opłat za samo odstąpienie od usunięcia pojazdu jest znacznym przekroczeniem
zakresu ustawowego upoważnienia, bowiem ustawodawca w art. 130a ust. 6 PrDrog wyraźnie określa, że koszty
ponoszone przez rady powiatu związane są z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów, a nie z odstąpieniem od ich
usunięcia. Stawki opłat w zaskarżonej uchwale zostały zatem określone arbitralnie i są niezgodne z wytycznymi
wynikającymi z art. 130a ust. 6 PrDrog.
WSA w Warszawie oddalił skargę, co było podstawą złożenia skargi kasacyjnej.
Stanowisko NSA

Będąca przedmiotem kontroli Sądu I instancji uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, podjęta została przez
Radę Powiatu na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130a ust. 6 PrDrog. Przepis ten stanowi, że
rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1-2 PrDrog,
oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały,
wysokość opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c PrDrog, oraz wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust.
2a PrDrog. Wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 2a PrDrog, nie może być wyższa niż maksymalna
kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w art. 130a ust. 6a PrDrog.
Z powyższego przepisu wynika, że przesłankami materialnoprawnymi, kształtującymi treść uchwały podejmowanej
na podstawie art. 130a ust. 6a PrDrog są:
1. Konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1-2 PrDrog oraz
2. Koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.
Natomiast sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod
uwagę powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 PrDrog
wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia
(kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem
ich wzięcia pod uwagę, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały.
Ustalenie opłat przez radę powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która pozwoli ocenić, czy wysokość
stawek nie została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie
dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. W orzecznictwie podkreślano również, że
wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 6 PrDrog, powinna być tak skalkulowana, aby można było ocenić
ich rzeczywistą, a nie tylko hipotetyczną wielkość, która powinna być równa lub niewiele wyższa od wpływów.
Ponieważ uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów jest podejmowana na
kolejny rok kalendarzowy, to jedynym wyznacznikiem mogą być tu dane z lat ubiegłych, przy czym nie muszą one
wcale być adekwatne do roku kolejnego.
Wprawdzie przyjęcie w zaskarżonej uchwale opłat na poziomie stawek maksymalnych, to jest określonych
w obwieszczeniu Ministra Finansów z 25.7.2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych
stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, co do zasady mieściło się
w granicach działania dozwolonego prawem powszechnym, ale z racji braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie
można było stwierdzić, że tak wysoko określone stawki opłat były w tym przypadku uzasadnione. Również
z dokumentów załączonych do odpowiedzi na skargę, wbrew twierdzeniom WSA, nie wynika, że podejmując
zaskarżoną uchwałę, Rada Powiatu kierowała się wskazanymi wyżej przesłankami. Nie wynika z nich, że opłaty
ustalone za usuwanie pojazdów odpowiadały cenom za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, pobieranych
przez podmiot świadczący tego rodzaju komercyjne usługi na rzecz powiatu w roku poprzednim.
Rada nie kwestionowała, że ustalone w zaskarżonej uchwale stawki opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów
są niemal dwukrotnie, a nawet trzykrotnie wyższe od ustalonych w powołanej w skardze umowie zawartej przez
Powiat, której przedmiotem jest realizacja zadań związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych
z drogi.
W ocenie NSA brak uzasadnienia uchwały i wskazane wyżej dokumenty nie pozwalają na ustalenie, czy opłaty
i koszty przyjęte w zaskarżonej uchwale nie zostały ustalone arbitralnie.

Komentarz
Na gruncie omawianego orzeczenia należy zwrócić uwagę na dwie istotne kwestie związane z treścią uchwał
podejmowanych przez organy JST, a dotyczących ustalania różnego rodzaju opłat – tu przykładowo opłat za
usuwanie pojazdów z dróg. Za uzasadnieniem wyroku trzeba wskazać, że:
1. W sytuacji, gdy właściwy organ na podstawie upoważnienia ustawowego nakłada na obywateli określony
obowiązek – w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi pewien margines swobody –
w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu należy przedstawić argumenty przemawiające za przyjęciem
konkretnych rozwiązań, w tym przypadku: wysokości (stawek) opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego
przechowywanie na wyznaczonym parkingu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu;
2. Brak należytego umotywowania zasadności uchwalenia ww. opłat (stawek, kosztów) na poziomie stawek
maksymalnych – w kontekście określonych kryteriów ustawowych – nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie
buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących praw.
Orzeczenie potwierdza także istotne znaczenie uzasadnienia uchwały JST.

Wyrok NSA z 10.8.2022 r., I OSK 1347/19

Uchwała rady powiatu w sprawie ustalenia opłat za usuwanie pojazdów została uchylona przez NSA ze względu na rażące naruszenie przepisów prawa. Brak uzasadnienia wysokości stawek opłat oraz kosztów spowodował, że uchwała została uznana za niezgodną z prawem.