Brak autentyzmu obiektu przesądza o utracie wartości zabytkowych

Tematyka: zabytki, konserwacja, rekonstrukcja, autentyzm, wartość zabytkowa, decyzja administracyjna, Minister Kultury, NSA, skreślenie zabytku, opinia Instytutu Dziedzictwa Narodowego

Akceptowanie rozbiórek zabytków poprzez pozostawienie w rejestrze ich rekonstrukcji może prowadzić do
zaniechania wykonywania prac konserwatorskich, które niewątpliwie stanowią dla właściciela większe
wyzwanie niż dokonanie rozbiórki obiektu i jego odbudowanie na nowo.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku WSA w Warszawie
z 14.3.2019 r., VII SA/Wa 1806/18,
, w sprawie ze skargi na decyzję Ministra w przedmiocie wykreślenia
obiektu z rejestru zabytków. Omawianym wyrokiem uchylono wyrok WSA i oddalono skargę.
W sprawie tej WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra. Powołany
wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych.
Po przeprowadzeniu postępowania z urzędu Minister skreślił z rejestru zabytków dwór wchodzący w skład zespołu
dworsko-parkowego, wpisanego do tego rejestru decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: WKZ).
Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzą ustawowe przesłanki do skreślenia ww. obiektu. W wyniku
analizy zgromadzonego materiału dowodowego Organ uznał, że zabytek ten uległ zniszczeniu w stopniu
powodującym utratę jego wartości posiadanych w momencie wpisu do rejestru zabytków. Przedmiotowy budynek
został bowiem w całości rozebrany i wzniesiony na nowo, z zachowaniem jedynie historycznej ściany szczytowej
północnej oraz fragmentów południowej ściany szczytowej. Pomimo powtórzenia zasadniczej formy architektonicznej
dworu bezpowrotna utrata znaczącej większości pierwotnej substancji budowlanej przesądza o nieodwracalnej
utracie przez ten obiekt waloru autentyczności. Obecny obiekt, chociaż nawiązuje do historycznego budynku dworu
i wpisuje się harmonijnie w pozostałości układu przestrzennego zespołu dworsko-parkowego, posiada jednak nową
substancję i konstrukcję.
Po rozpoznaniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister utrzymał w mocy ww. decyzję
o skreśleniu obiektu z rejestru zabytków.
Odmienne stanowisko w sprawie zajął WSA. Zdaniem Sądu okoliczność, czy na skutek zniszczenia zabytek utracił
zabytkowy charakter stanowiący przyczynę wpisania go do rejestru zabytków, jest niewątpliwie istotna dla niniejszej
sprawy. Wprawdzie Minister jako naczelny organ administracji publicznej zarządzający tym działem administracji
publicznej posiada niezbędną wiedzę specjalistyczną, pozwalającą na samodzielne ustalanie istnienia lub braku
wartości historycznej, artystycznej lub naukowej zabytku, albo tego, że wartość będąca podstawą wydania
decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, tym niemniej Organ jest
błędnie przekonany, że nie jest związany zawartą w aktach sprawy treścią opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa.
Jeżeli bowiem Organ dopuszcza dowód z opinii Instytutu na powyższe okoliczności, to treść takiego dokumentu
urzędowego może być następnie zakwestionowana, ale tylko w drodze przeprowadzenia dowodu na okoliczność
przeciwną niż wynika z takiego dokumentu (art. 76 § 3 KPA). W niniejszej sprawie Minister nie przeprowadził takiego
dowodu, zastępując dowód przeciwny własnymi rozważaniami. Wywody tego Organu w zakresie zupełnie
odmiennym od wniosków Instytutu Sąd uznał za dowolne i sprzeczne z pozyskanym dowodem (opinią).
Wnioski Instytutu Dziedzictwa Narodowego ujęte w opinii z 2016 r., jak również stanowisko zawarte w późniejszym
piśmie były jednoznaczne i przesadzające o tym, że zabytek nie utracił swego charakteru i nie został w takim stanie
zniszczony, aby nie przedstawiał wartości, dla której został wpisany do rejestru zabytków. Minister w zaskarżonej
decyzji i decyzji ją poprzedzającej, w sposób sprzeczny ze stanem faktycznym i prawnym wynikającym z opinii
Narodowego Instytutu Dziedzictwa, orzekł nie w ramach swobodnego, ale dowolnego orzekania. Przekroczył tym
samym granice uznaniowości orzeczniczej, które to granice wyznaczone są zawsze koniecznością wystąpienia
pozytywnych przesłanek z art. 13 ust. 1 ustawy z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U.
z 2022 r. poz. 840; dalej: OchrZabU), niezbędnych do wykreślenia zabytku z rejestru.
Stanowisko NSA
Sąd II instancji uznał, że skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.
Analizę sprawy NSA rozpoczął od odkodowania istoty art. 13 ust. 1 OchrZabU i uregulowanej w tym przepisie
instytucji skreślenia zabytku z rejestru. Zgodnie z tym przepisem o pozbawieniu zabytku nieruchomego formy
ochrony, jaką jest wpis do rejestru zabytków, decyduje stwierdzenie przez właściwy organ utraty przez zabytek
wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do

rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Nie decyduje zatem stan zachowania zabytku,
jego walor użytkowy czy estetyka, jaką prezentuje w chwili dokonywania takiej oceny. Zasadnicze znaczenie ma to,
czy wartości chronione, które stanowiły podstawę dokonania wpisu, nie zostały utracone na skutek zniszczenia
zabytku (wyrok NSA z 27.9.2016 r., II OSK 3132/14,
).
Za najcenniejszą wartość zabytku uznaje się jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji. Choć
stopień zachowania oryginalnej substancji zabytku nie jest jedynym wyznacznikiem jego autentyzmu, to stanowi
niewątpliwy wyznacznik i źródło wartości zabytkowych. Kryterium autentyczności w rozumieniu materiałów,
technologii, konkretnych rozwiązań projektowych, jest nierozerwalnie związane z pojęciem stanu oryginalnego, który
pełni rolę dokumentu historycznego i wiąże się z oryginalnością samej substancji. Autentyzm to zachowanie
oryginalności zarówno materii budowlanej, z której zbudowany jest obiekt, jak i form architektonicznych zabudowy
w ich oryginalnym miejscu i oryginalnej skali. Choć w uzasadnionych przypadkach dopuszczalna jest częściowa
wymiana czy uzupełnienie oryginalnej substancji zabytkowej, to jednak ochrona autentyczności zabytku ma kolosalne
znaczenie, bowiem zrekonstruowany i odbudowany zabytek przestaje być pełnowartościowym dokumentem czasu,
w którym powstał. Zachowanie pełni wartości zabytku jest więc możliwe tylko wtedy, kiedy utrwala się i konserwuje
jego pierwotną materię.
Jak wskazuje niesporny materiał dowodowy, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze zrealizowaną dowolnie
przez właściciela imitacją zabytku, posiadającą zupełnie nową substancję i konstrukcję. Dwór został bowiem niemal
w całości rozebrany i wzniesiony na nowo. Pomimo powtórzenia zasadniczej formy architektonicznej dworu,
bezpowrotnie utracono znaczącą większość pierwotnej substancji budowlanej. Należy zatem zgodzić się z Ministrem,
że okoliczność ta przesądza o nieodwracalnej utracie przez ten obiekt waloru autentyczności. Budynek dworu został
całkowicie rozebrany oraz wybudowany na nowo. Obecnie istniejący budynek dworu jest obiektem współczesnym,
wzniesionym przy użyciu nowoczesnych technologii i materiałów budowlanych. W związku z powyższym należy
w pełni podzielić stanowisko Ministra dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 13 ust. 1 OchrZabU. Zdaniem
NSA Organ w sposób pełny wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak autentyzmu obiektu przesądza
o utracie wartości zabytkowych.
Pozostawianie w rejestrze zabytków obiektu zrekonstruowanego, pozbawionego większości zabytkowej substancji,
wypaczałoby w istocie sens ochrony konserwatorskiej, w zakresie dotyczącym nie tylko obowiązków właściciela
wynikających z art. 5 OchrZabU, lecz także kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Akceptowanie rozbiórek zabytków poprzez pozostawienie w rejestrze ich rekonstrukcji może prowadzić do
zaniechania wykonywania prac konserwatorskich, które niewątpliwie stanowią dla właściciela większe wyzwanie niż
dokonanie rozbiórki obiektu i jego odbudowanie na nowo.
Dowody zgromadzone w sprawie dawały Ministrowi wystarczające podstawy do podjęcia decyzji o skreśleniu dworu
z rejestru zabytków. W związku z brakiem związania opinią Instytutu i dokonaniem jej oceny przez Ministra w ramach
zasady swobodnej oceny dowodów, nie było jakichkolwiek przesłanek czy też konieczności występowania
o sporządzenie dodatkowej opinii — kontrdowodu.

Komentarz
W omawianej sprawie NSA wskazał na najistotniejsze kwestie związane z procedurą skreślenia zabytku z rejestru
zabytków. Podjęcie decyzji o skreśleniu zabytku z rejestru wymaga wnikliwej analizy materiału dowodowego.
O utracie wartości zabytku decyduje szereg kwestii – kluczowe jest to, by zabytek przestał wykazywać łącznie
wartość historyczną, artystyczną i naukową. W zachowaniu wartości zabytku kluczowe jest zachowaniu jego
autentyzmu. Ochrona zabytków to nie ochrona zrekonstruowanych obiektów zabytkowych.
Z orzeczenia ponadto wynika, że opinia Instytutu Dziedzictwa Narodowego, jako najistotniejszy dowód w sprawie, nie
jest dokumentem wiążącym organ i podlega jego swobodnej ocenie.

Wyrok NSA z 14.6.2022 r., II OSK 1848/19

Podjęcie decyzji o skreśleniu zabytku z rejestru wymaga wnikliwej analizy materiału dowodowego. O utracie wartości zabytku decyduje szereg kwestii – kluczowe jest to, by zabytek przestał wykazywać łącznie wartość historyczną, artystyczną i naukową. W zachowaniu wartości zabytku kluczowe jest zachowaniu jego autentyzmu. Ochrona zabytków to nie ochrona zrekonstruowanych obiektów zabytkowych.