Uchwała o dietach sołtysów
Korzystając z normy kompetencyjnej, zawartej w art. 37b ust. 1 SamGminU, rada gminy powinna dokonać określenia zasad, na jakich przysługują sołtysom diety oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Uchwała została zaskarżona w zakresie jej § 5. WSA uznał, że skarga jest zasadna, lecz z innych względów niż w niej wskazane. Stanowisko WSA dotyczyło kwestii, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zdaniem WSA zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne. Diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec Gminy, który pełniłby funkcje przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołectwa) w tej gminie.
Tematyka: uchwała, dieta sołtysów, zwrot kosztów podróży, SamGminU, WSA, normy abstrakcyjne, akt prawa miejscowego, kwalifikacja aktu, zasady diety, rozliczanie kosztów, III SA/Łd 307/22
Korzystając z normy kompetencyjnej, zawartej w art. 37b ust. 1 SamGminU, rada gminy powinna dokonać określenia zasad, na jakich przysługują sołtysom diety oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Uchwała została zaskarżona w zakresie jej § 5. WSA uznał, że skarga jest zasadna, lecz z innych względów niż w niej wskazane. Stanowisko WSA dotyczyło kwestii, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zdaniem WSA zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne. Diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec Gminy, który pełniłby funkcje przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołectwa) w tej gminie.
Korzystając z normy kompetencyjnej, zawartej w art. 37b ust. 1 SamGminU, rada gminy powinna dokonać
określenia zasad, na jakich przysługują sołtysom diety oraz zwrot kosztów podróży służbowej, a więc nie
tylko określenia tych czynności, za które dieta przysługuje, ale również określenia zasad zwrotu kosztów
podróży służbowej. Skoro rada gminy podjęła zaskarżoną uchwałę na podstawie delegacji ustawowej
zawartej w art. 37b ust. 1 SamGminU, to nie mogła pominąć ustalenia zasad przysługiwania
przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołectwa) zwrotu kosztów podróży
służbowej.
Stan faktyczny
WSA w Łodzi rozpoznał sprawę ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy z 25.11.2021 r. w sprawie
wysokości diety przysługującej Przewodniczącemu Organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołectwa) za
udział w sesji Rady Gminy i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
W § 1 uchwały ustalono dietę dla Przewodniczącego Organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołtysa) za
udział w sesji Rady Gminy w wysokości 150 zł. Według § 2 uchwały dieta określona w § 1 nie jest wypłacona, jeżeli
przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołtys) jest jednocześnie radnym Rady Gminy. W § 3
uchwały określono, że wypłata diety następuje po zakończeniu sesji w oparciu o listę obecności. Wykonanie uchwały
powierzono Wójtowi Gminy (§ 4 uchwały). W § 5 uchwały określono, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dz.Urz.
Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie z 1.1.2022 r.
Uchwała została zaskarżona w zakresie jej § 5. Zarzucono jej obrazę przepisów m.in.:
1. Art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt. 2 ustawy z 20.7.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych
aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; dalej: AktyNormU) poprzez nieuprawnione przyjęcie, że uchwała
w sprawie ustalenia wysokości diet stanowi akt prawa miejscowego, którego wejście w życie uzależnione jest od
uprzedniej publikacji w Dz.Urz. Województwa Łódzkiego;
2. Art. 37b ust. 1 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; dalej: SamGminU)
poprzez przyjęcie, że uchwała w sprawie wysokości diety przysługującej przewodniczącemu organu
wykonawczego jednostki pomocniczej (sołectwa) za udział w sesji Rady Gminy jest aktem prawa miejscowego.
Stanowisko WSA
WSA uznał, że skarga jest zasadna, lecz z innych względów niż w niej wskazane. W rozpoznawanej sprawie istotą
sporu jest to, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, i czy w związku z tym w § 5 zaskarżonej
uchwały prawidłowo określono, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dz.Urz. Województwa Łódzkiego.
Podstawą do wydania przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały jest art. 37b ust. 1 SamGminU. Zgodnie z tym
przepisem rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki
pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej.
Sąd podzielił prezentowane w orzecznictwie NSA stanowisko, że uchwała ustalająca diety oraz zwrot kosztów
służbowych sołtysom jest aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podnoszono, że
aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym
i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien
sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że
normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy.
Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce
w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć
zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego
skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji.
Jak wskazał NSA w wyroku z 29.1.2015 r., II OSK 3270/14,
, do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:
1. Terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je
ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być
także stanowione dla mniejszych terenów;
2. Normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się:
mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia;
3. Generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają
te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność
normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych,
z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie
mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie
obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).
Zdaniem WSA zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne. Diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają
charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec Gminy, który pełniłby
funkcje przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołectwa) w tej gminie. Wprawdzie krąg
adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, lecz poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji
sołtysa, przepisy tej uchwały stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy
normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Zaskarżona uchwała została wydana
na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 37b ust. 1 SamGminU.
Ustalenie zasad
Sąd uznał za nieprawidłowe pominięcie w zaskarżonej uchwale ustalenia zasad, na jakich przewodniczącemu organu
wykonawczego jednostki pomocniczej (sołectwa) będzie przysługiwał zwrot kosztów podróży służbowych.
Redakcja przepisu art. 37b SamGminU wskazuje, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich
przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej, członkom organu wykonawczego jednostki
pomocniczej oraz członkom rady dzielnicy/osiedla i rady sołeckiej będą przysługiwały dieta i zwrot kosztów podróży
służbowej. Czy zasady te zostaną ustanowione zależy od woli rady gminy, ponieważ to w ich gestii ustawodawca
pozostawił decyzję w tym przedmiocie. W świetle brzmienia przepisu art. 37b ust. 1 SamGminU rada gminy może
ustanowić jedynie zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie
przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. W użytym przez ustawodawcę w art. 37b ust. 1
SamGminU sformułowaniu „zasady” mieści się więc tryb rozliczeń diet i kosztów podróży służbowej.
Korzystając z normy kompetencyjnej, zawartej w przepisie art. 37b ust. 1 SamGminU, rada gminy powinna dokonać
określenia zasad, na jakich przysługują sołtysom diety oraz zwrot kosztów podróży służbowej, a więc określenia tych
czynności sołtysów, za które dieta przysługuje, oraz warunków zwrotu kosztów podróży służbowej. Użyty przez
ustawodawcę w przepisie art. 37b ust. 1 SamGminU wyraz „dieta” należy rozumieć jako zwrot kosztów związanych
z pełnieniem funkcji przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołectwa). Koszty podróży
służbowej to koszty związane z wyjazdem podjętym w celu realizacji zadań wynikających z pełnionej funkcji. Przepis
art. 37b ust. 1 SamGminU daje radzie prawo do uchwalenia zasad określających za co i w jakiej wysokości będzie
przysługiwała przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołectwa) dieta oraz zwrot kosztów
podróży służbowej. W odniesieniu do członków organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz członków rady
dzielnicy/osiedla, rady sołeckiej (art. 37b ust. 2 SamGminU) rada gminy dysponuje następującymi możliwościami:
1. Po pierwsze może ustanowić zasady, na jakich będzie przysługiwała dieta i zwrot kosztów podróży służbowej;
2. Po drugie może ustanowić zasady, na jakich będzie przysługiwała tylko dieta;
3. Po trzecie zaś – może ustanowić zasady, na jakich będzie przysługiwał tylko zwrot kosztów podróży (por. wyrok
NSA z 27.4.2022 r., III OSK 5051/21,
).
Komentarz
Omawiany wyrok odnosi się do znanego problemu kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego, z czym
wiąże się obowiązek publikacji we właściwym dzienniku urzędowym. Sąd wyraźnie wskazał na cechy aktu prawa
miejscowego, zaznaczając, że abstrakcyjny i generalny charakter aktu nie oznacza, że ma odnosić się do szerokiego
grona adresatów. W odniesieniu do uchwał regulujących m.in. kwestię wynagradzania sołtysów WSA wskazał, że
uchwała podjęta na podstawie art. 37b ust. 1 SamGminU musi określać zasady przysługiwania diety i rozliczania
różnego rodzaju kosztów – nie zaś jedynie wskazywać na wysokość diety.
Wyrok WSA w Łodzi z 20.7.2022 r., III SA/Łd 307/22
Komentarz dotyczący omówionego wyroku WSA w Łodzi z 20.7.2022 r., III SA/Łd 307/22 wskazuje na istotę kwalifikacji uchwały jako aktu prawa miejscowego oraz konieczność określenia zasad przysługiwania diety i rozliczania kosztów podróży sołtysom. Sąd podkreślił, że abstrakcyjny i generalny charakter aktu nie implikuje szerokiego grona adresatów. W kontekście uchwał regulujących wynagrodzenie sołtysów WSA podkreślił konieczność określenia zasad diety i kosztów, nie tylko wysokości diety.