NSA w poszerzonym składzie o wywłaszczeniu nieruchomości

NSA wydał wyrok dotyczący wywłaszczenia nieruchomości, w którym analizował umowę przelewu wierzytelności i jej skutki. Spór dotyczył prawa do odszkodowania za przejęcie gruntu przez gminę. NSA podjął decyzję dotyczącą przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, uwzględniając normy prawa materialnego i konstytucyjne.

Tematyka: NSA, wywłaszczenie, nieruchomość, umowa przelewu wierzytelności, odszkodowanie, przymiot strony, postępowanie administracyjne, prawo materialne, konstytucja

Treść czynności prawnej nie czyni z niej normy prawnej.
NSA wydał wyrok w sprawie dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Spór będący tematem rozprawy dotyczył
następującej sytuacji. W 1995 r. wójt jednej z miejscowości zatwierdził projekt podziału nieruchomości prywatnej, na
mocy którego działka przeznaczona pod drogę przeszła na własność gminy bez odszkodowania. W 2017 r. pierwotny
właściciel nieruchomości zawarł ze spółką umowę przelewu wierzytelności w postaci wszelkich roszczeń
o odszkodowanie z tytułu przejęcia na własność gminy danego gruntu. W kolejnym roku spółka wystąpiła do starosty
z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w kwocie nie mniejszej niż 66.400 zł, jednak Organ odmówił wszczęcia
postępowania w tej sprawie, stwierdzając, że „w realiach niniejszej sprawy ustalono, że wnioskodawca nie jest
podmiotem, któremu wywłaszczono prawo własności, ani jego spadkobiercą, a okazana umowa cesji nie mogła
przenieść na niego roszczeń odszkodowawczych”. Spółka złożyła zażalenie do wojewody, zarzucając naruszenie
prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.
1899; dalej GospNierU) oraz art. 509 KC, polegające na ich błędnym zastosowaniu i uznaniu, iż w okolicznościach
niniejszej sprawy cesjonariusz, tj. spółka, nie jest legitymowana do wszczęcia postępowania administracyjnego
w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jednak po rozpatrzeniu skargi wojewoda
stwierdził, iż rozstrzygnięcie starosty jest prawidłowe, bowiem w realiach niniejszej sprawy ustalono, że spółka nie
jest ani podmiotem, który wywłaszczono, ani nie wykazała właściwym dowodem, że jest spadkobiercą byłego
właściciela, a umowa przelewu wierzytelności nie mogła przenieść na nią roszczenia odszkodowawczego.
Spółka skierowała sprawę do sądu. W konsekwencji zaskarżeń kolejnych wyroków spór trafił na wokandę NSA, który
postanowieniem z 7.2.2022 r., I OSK 810/19,
, skierował do NSA następujące pytanie prawne: „Czy stronie
umowy przelewu wierzytelności, zawartej na podstawie art. 509 KC, której przedmiotem jest roszczenie
odszkodowawcze za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa
publicznego, przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 KPA, w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym
mowa w art. 128 ust. 1 GospNierU?”.
W wyroku z 30.6.2022 r., I OPS 1/22,
, NSA stwierdził, że z samej umowy, o której mowa powyżej, nabywcy
wierzytelności nie przysługuje przymiot strony. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 KPA, jest norma
prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego.
W uzasadnieniu skład orzekający uzasadnił, że dla uzyskania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 KPA konieczne
jest istnienie normy prawa materialnego, która z faktem zawarcia umowy przelewu wierzytelności łączyłaby skutek
w postaci przypisania nabywcy wierzytelności interesu prawnego, rozumianego w sposób wyżej przedstawiony
w ramach analizy tej kategorii w przestrzeni prawa administracyjnego. Sąd zauważył także, iż w obszarze, którego
dotyczy przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne norma taka nie istnieje. W szczególności nie wynika
ona z treści art. 128 ust. 1 GospNierU, który stanowi, że: „Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania
wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej,
odpowiadającym wartości tych praw”. Organ stwierdził ponadto, że: „odczytanie tego przepisu systemowo z art. 64
ust. 1 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że z powyższych regulacji prawnych wynikają normy stanowiące źródło
interesu prawnego osoby wywłaszczonej i podmiotów korzystających z prawa dziedziczenia po osobie
wywłaszczonej. Ochronę interesu prawnego tych osób w postępowaniu administracyjnym zapewnia norma zawarta
w art. 28 KPA, którego treść w omawianym zakresie koresponduje z treścią art. 64 ust. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji
RP (por. uzasadnienie uchwały NSA z 22.2.2021 r., I OPS 1/20,
).
Stwierdzenie, że „skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego, w tym umowy przelewu, jeśli
fakt jej zawarcia nie jest inkorporowany przez ustawodawcę do treści normy materialnoprawnej, nie stanowią źródła
interesu prawnego w przestrzeni prawa administracyjnego ze względu na to, że czynność ta nie ma charakteru
normy prawnej, oznacza, że dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego traci na znaczeniu
argumentacja odnosząca się do treści czynności prawnej. Treść czynności prawnej nie czyni bowiem z tej czynności
normy prawnej”.
Podsumowując, NSA stwierdził, że charakter wierzytelności odszkodowawczej objętej umową przelewu, o której
mowa w art. 509 KC, w tym okoliczność, czy wierzytelność ta wynika ze zdarzenia lub aktu ze sfery prawa
publicznego, nie ma istotnego znaczenia. Nie mają również znaczenia rozważania dotyczące dopuszczalności,
ważności, skuteczności, racjonalności i wykonalności umowy przelewu, jak i fakt oraz stopień ochrony podmiotów tej
umowy w przestrzeni prawa prywatnego.
Wyrok NSA z 30.6.2022 r., I OPS 1/22,

Wyrok NSA z 30.6.2022 r. stwierdził, że skutki czynności prawnej nie stanowią normy prawnej, a istotne są normy prawa materialnego i konstytucyjne. Charakter wierzytelności odszkodowawczej objętej umową przelewu nie ma istotnego znaczenia w kontekście przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym.