Interes prawny a przekroczenie norm

Definicja „obszaru oddziaływania obiektu” abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym nie zależy od przekroczenia norm, lecz od potencjalnego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Omawiane orzeczenie potwierdza, że udział w postępowaniu ma prawo mieć właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji.

Tematyka: interes prawny, postępowanie administracyjne, przymiot strony, prawo budowlane, sąd administracyjny

Definicja „obszaru oddziaływania obiektu” abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie
oddziaływania inwestycji. W innym wypadku tylko w sytuacji przekroczenia norm, a więc wykazania de facto
braku legalności inwestycji, miałby istnieć interes prawny uzasadniający przyznanie przymiotu strony
w postępowaniu administracyjnym, mającym na celu zbadanie legalności postępowania w sprawie
pozwolenia na budowę. Tego rodzaju stanowisko jest nieuprawnione, ponieważ to wskazywany interes
prawny powinien stanowić podstawę gwarancji prawnych, umożliwiających konkretnym podmiotom
poddanie kontroli danej inwestycji pod względem jej zgodności z prawem.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną wyroku WSA w Krakowie z 21.2.2019 r., II SA/Kr 1491/18,
, w sprawie ze
skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Wojewody Małopolskiego w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji
w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd oddalił skargę kasacyjną.
W tej sprawie WSA uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającą ją decyzję Organu
I instancji w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia
pozwolenia na budowę.
W 2014 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę pawilonu handlowego, budynku
stacji transformatorowej, agregatu prądotwórczego itd. Ww. decyzja została przeniesiona na inny podmiot
i zmieniona.
W terminie otwartym do wniesienia odwołania od nieostatecznej decyzji zamiennej do Starosty wpłynęło pismo
skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej, które na wezwanie Organu zostało doprecyzowane jako wniosek o wznowienie
postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, przeniesionej na nowego inwestora,
oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzją starosty zmieniającą pozwolenie na budowę. Jako podstawę
wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 KPA, ponieważ strona bez własnej winy nie brała udziału we wskazanych
powyżej postępowaniach. Spółdzielnia jako zarządca (także właściciel) nieruchomości sąsiadującej z działką
inwestycyjną powinna być stroną przedmiotowego pozwolenia na budowę.
Starosta wznowił postępowanie, a następnie odmówił uchylenia pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W ocenie Starosty wnioskująca Spółdzielnia nie wykazała swojego interesu prawnego, a budowa pawilonu
handlowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie ograniczyła sposobu zagospodarowania nieruchomości
wnioskującej. Podniesiono, że inwestycja nie naruszała interesu prawnego wnioskującej, wobec czego nie
przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przed Organami administracji architektoniczno-
budowlanej.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty o odmowie uchylenia decyzji
o pozwoleniu na budowę.
Uwzględniając skargę, WSA wskazał, że wniosek o wznowienie został złożony w terminie. Nie budzi wątpliwości, że
teren inwestycji graniczy bezpośrednio z nieruchomością skarżącej Spółdzielni. Ponadto z uwagi na granice
niniejszej sprawy dla oceny przymiotu strony na aktualnym etapie postępowania nie ma znaczenia odrębne
postępowanie wznowieniowe dotyczące ww. decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że Organy błędnie przyjęły, że skoro
w ich samodzielnej ocenie interesy prawne skarżącej nie zostały naruszone przez pierwotne pozwolenie na budowę,
to wobec tego działki, do których skarżąca posiada tytuł prawny, nie znajdują się w obszarze oddziaływania
kwestionowanej inwestycji. Skoro tak, to skarżąca nie jest stroną w sprawie pozwolenia na budowę, dlatego zdaniem
Sądu Organ II instancji błędnie, z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 28 KPA i art. 28 ustawy z 7.7.1994 r.
Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351; dalej: PrBud) utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji,
odmawiającą uchylenia pierwotnego pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu cała argumentacja Organu
jednoznacznie wskazuje na to, że skarżąca miała prawo brać udział w postępowaniu prowadzącym do wydania tzw.
pierwotnego pozwolenia na budowę, gdyż w realiach kontrolowanej sprawy Organ II instancji nie powinien
dokonywać arbitralnych ocen w przedmiocie tego, czy dana działka skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania
planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. S karżąca powinna mieć prawo zakwestionować Sposób

sformułowania tych ocen przez kontrolowane organy w toku instancji, jako strona postępowania wznowieniowego
i pierwotnego.
Wskazując na normatywne aspekty pojęcia „obszaru oddziaływania obiektu”, Sąd wskazał, że dla właścicieli
sąsiednich nieruchomości nie jest obojętne to, czy nowy obiekt budowlany będzie na ich nieruchomości oddziaływał
negatywnie, czy też nie, tym bardziej jeżeli to jest obiekt nietypowy dla tego terenu, mogący potencjalnie oddziaływać
na otoczenie w szerszym zakresie, niż to wynika z założeń projektowych i wykonanych w oparciu o te założenia
analiz.
Nie budziło wątpliwości Sądu, że właściciel zabudowanej działki, która bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością
objętą pozwoleniem na budowę, powinien mieć zapewniony udział w tym postępowaniu w celu obrony swoich praw,
jeżeli, tak jak w kontrolowanej sprawie, nowa zabudowa powstaje w pobliżu granicy działki sąsiedniej, a parametry
techniczne związane z jej funkcjonowaniem mogą oddziaływać na zabudowę znajdującą się na działkach skarżącej.
Stanowisko NSA
NSA wskazał, że Sąd I instancji trafnie ocenił decyzje Organów obu instancji jako wadliwie, ponieważ w niniejszej
sprawie skarżąca Spółdzielnia powinna mieć zapewniony udział w tym postępowaniu w celu obrony swoich praw.
W głównej mierze ocena prawna Sądu I instancji została oparta na ugruntowanym już orzecznictwie
sądowoadministracyjnym. Sąd I instancji ma rację, wskazując, że akcentowany przez Organy administracyjne obu
instancji brak naruszenia przepisów (np. norm technicznych) nie oznacza, że w postępowaniu wznowieniowym
dotyczącym legalności postepowania w sprawie pozwolenia na budowę strona skarżąca nie posiada interesu
prawnego, uprawniającego do przyznania jej w ramach art. 28 ust. 2 PrBud w zw. z art. 28 KPA w zw. z art. 3 pkt. 20
PrBud przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Pogląd ten znajduje swoje oparcie w obowiązujących
przepisach prawa. Należy mieć na względzie, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 PrBud w zw.
z art. 28 KPA, nie jest uzależnione od tego, czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie norm, lecz czy
dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Pojęcie „obszaru oddziaływania obiektu”
zostało prawnie zdefiniowane w art. 3 pkt. 20 PrBud. Definicja ta zaś abstrahuje od kwestii przekroczenia norm
w zakresie oddziaływania inwestycji. W innym wypadku, tylko w sytuacji przekroczenia norm, a więc wykazania de
facto braku legalności inwestycji, miałby istnieć interes prawny uzasadniający przyznanie przymiotu strony
w postępowaniu administracyjnym, mającym na celu zbadanie legalności postępowania w sprawie pozwolenia na
budowę. Tego rodzaju stanowisko jest nieuprawnione, ponieważ to wskazywany interes prawny powinien stanowić
podstawę gwarancji prawnych, umożliwiających konkretnym podmiotom poddanie kontroli danej inwestycji pod
względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że bezpośrednie sąsiedztwo
terenu inwestycji z nieruchomością skarżącej Spółdzielni taką ocenę jedynie potwierdza. Z reguły stronami
postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę są właśnie właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących
z terenem inwestycji. Oczywiście istnienie interesu prawnego jest warunkiem przyznania danemu podmiotowi
przymiotu strony postępowania administracyjnego. Interes prawny musi zaś wynikać z konkretnej normy prawa
materialnego. W niniejszej sprawie skarżąca Spółdzielnia wiązała istnienie swojego interesu prawnego z prawem
własności nieruchomości, a więc z prawem, które wynika z treści art. 140 i art. 144 KC.

Komentarz
Omawiane orzeczenie potwierdza stanowisko sądów administracyjnych, z którego wynika, że przymiot strony,
zgodnie z art. 28 ust. 2 PrBud, nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości
sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy (np. odległościowe), lecz wynika też z samego faktu
oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich (por. wyroki NSA: z 26.6.2012 r., II OSK
1613/11,
; z 15.2.2013 r., II OSK 2171/11,
; z 12.12.2013 r., II OSK 1721/12,
; z 15.7.2016 r., II
OSK 2759/14,
). Właściciel nieruchomości powinien mieć możliwość udziału w postępowaniu w sprawie
udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego na sąsiedniej nieruchomości z uwagi na potrzebę ochrony
jego interesu prawnego związanego z prawem własności.

Wyrok NSA z 29.8.2022 r., II OSK 2701/19

Wyroki NSA potwierdzają, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym nie zależy od przekroczenia norm, lecz od potencjalnego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Właściciel nieruchomości ma prawo bronić swoich interesów, nawet jeśli normy nie są przekraczane.