Nie każda niezgodność pozwolenia na budowę z planem miejscowym to rażące naruszenie prawa

Rażące naruszenie prawa występuje tylko w przypadku oczywistego sprzeciwu decyzji z normą prawną niepodlegającą wątpliwościom interpretacyjnym i mającą zastosowanie w konkretnej sytuacji. Nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w stopniu wymagającym jej wycofania. Sprawa analizowana przez NSA dotyczyła zgodności pozwolenia na budowę z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Tematyka: rażące naruszenie prawa, zgodność pozwolenia na budowę z planem miejscowym, NSA

O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy kwestionowane rozstrzygnięcie jest
w sposób oczywisty sprzeczne z treścią normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych i mającej
zastosowanie w danej sprawie. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie
prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu,
że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Za rażące należy uznać
wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu
widzenia zasady praworządności.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał sprawę ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 5.3.2019 r., VII SA/Wa 1852/18,
,
w sprawie ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) w przedmiocie
stwierdzenia nieważności decyzji. Skarga kasacyjna została oddalona.
Zaskarżoną decyzją GINB po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody Wielkopolskiego
w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji starosty o zatwierdzeniu
projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego w części
umarzającej wszczęte z wniosku postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji starosty oraz odmówił
stwierdzenia nieważności tej decyzji. W pozostałej części, tj. w części umarzającej, utrzymał decyzję w mocy.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ II instancji stwierdził, że wnioskodawczyni wywodziła swój interes prawny
z tytułu przysługującego jej prawa współwłasności działki położonej w miejscowości D. Analiza projektu budowlanego
wykazała, że działka, na której została zaprojektowana sporna inwestycja, graniczy bezpośrednio z działką należącą
do wnioskodawczyni. Sporny budynek został usytuowany w odległości 3 m od granicy z tą działką. W tych
okolicznościach usytuowanie planowanego budynku może ograniczać możliwość zabudowy działki wnioskodawczyni.
Analiza projektu budowlanego nie wykazała, aby sporna inwestycja w sposób rażący naruszała ustalenia uchwały
w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projektowany budynek mieszkalny został
wprawdzie zaprojektowany w mniejszej odległości od granicy obszaru leśnego, niż przewiduje to § 11 ust. 3 pkt 4
planu miejscowego, lecz uchybienie to nie nosi cech kwalifikowanego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1
pkt. 2 KPA. Naruszenie jest stosunkowo niewielkie: budynek zaprojektowano w odległości 17 m zamiast w odległości
20 m, ponadto nie wywołuje on skutków społeczno-gospodarczych, których nie można zaakceptować. Usytuowanie
projektowanego budynku jest bowiem zgodne z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych
dotyczącymi usytuowania budynków od granicy lasu.
Oddalając skargę, WSA wskazał, że zatwierdzenie w kontrolowanej decyzji projektu, w którym usytuowano budynek
w odległości 17 m od linii lasu, zamiast przewidzianej w miejscowym planie odległości 20 m, nie stanowi rażącego
naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA.
W skardze kasacyjnej wskazano m.in. na naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 KPA w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy
z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351; dalej: PrBud).
Stanowisko NSA
NSA wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, którego celem było ustalenie, czy
kontrolowane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie jest dotknięte którąś z wad enumeratywnie wymienionych w art.
156 § 1 KPA. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 KPA, na który powoływali się skarżący, organ administracji publicznej
stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
W rozumieniu tego przepisu mamy z nim do czynienia wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki:
oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony (tzn. niewymagający wykładni), oraz racje
ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki które wywołuje decyzja, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia
wymagań praworządności.
Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, co oznacza, że pojęcie
rażącego naruszenia prawa musi być interpretowane wąsko. Można o nim mówić tylko wówczas, gdy
kwestionowane rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią normy prawnej niebudzącej wątpliwości

interpretacyjnych i mającej zastosowanie w danej sprawie, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale
o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Z takim stanem nie może
być przy tym utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa
dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została
wydana. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt
zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o takie skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie
można usprawiedliwiać. Za „rażące” należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają
skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności.
Analizując sprawę z punktu widzenia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, jaką jest oczywista sprzeczność
rozstrzygnięcia z treścią normy prawnej niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w sprawie, która wywoływać
ma kwalifikowane skutki, o których była mowa powyżej, wymaga odnotowania, że tego typu sprzeczności nie można
stwierdzić, przyjmując jako przedmiot weryfikacji postanowienia planu miejscowego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1
PrBud.
Treść powoływanego powyżej planu miejscowego, w sposób w jakim określa dla budynków mieszkalnych objętych
planem nieprzekraczalną linię zabudowy wzdłuż granicy obszaru leśnego, budzi uzasadnione wątpliwości
interpretacyjne. Zgodnie z § 11 ust. 3 pkt. 4 planu miejscowego ustawodawca lokalny przyjął nieprzekraczalną linię
zabudowy dla budynków mieszkalnych w obrębie terenów objętych planem, odpowiednio wzdłuż granicy obszaru
leśnego jako 20 m, podczas gdy w części graficznej linia ta przebiega 17 m od tej granicy. Potwierdza to interpretacja
Organu przedstawiona w piśmie URząd, w której stwierdzono, że z rysunku planu wynika, że nieprzekraczalna linia
zabudowy od strony lasu wynosi 17 m.
Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej nie można było przyjąć, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego
i udzieleniu pozwoleniu na budowę pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią planu miejscowego oraz
art. 35 ust. 1 pkt. 1 PrBud. Zamierzeniem inwestycyjnym objęta była budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego
zaliczanego do kategorii ZLIV. W zawartej w dokumentacji budowlanej analizie projektu zagospodarowania terenu
projektant wskazał, że: „linię zabudowy od lasu ustalono zgodnie z planem miejscowym – nieprzekraczalna linia
zabudowy w odległości 17 m od granicy z drogą”. Skoro interpretowane łącznie § 11 ust. 3 pkt. 4 planu miejscowego
oraz rysunek planu prowadzą do sprzecznych ze sobą wniosków i nie pozwalają na jednoznaczne określenie
nieprzekraczalnej linii zabudowy dla budynków mieszkalnych objętych planem od granicy z lasem, pozostawiając
wątpliwość, czy obowiązuje ona w odległości 17, czy 20 m od tej granicy, wyklucza to tym samym kwalifikację
ewentualnego naruszenia § 11 ust. 3 pkt 4 planu jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2
KPA, ponieważ zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości.

Komentarz
Wywód NSA w niniejszej sprawie został poczynione na tle problemu zgodności pozwolenia na budowę z planem
miejscowym. Ta zgodność to jeden z podstawowych warunków wydania pozwolenia na budowę. Niezgodność w tym
zakresie nie zawsze powoduje jednakże konieczność wyeliminowania pozwolenia na budowę, gdy jest ono już
ostateczne. Zasada trwałości decyzji wyznacza zakres pojęcia „rażące naruszenie prawa” i nakazuje to pojęcie
interpretować wąsko. Samo oczywiste naruszenie przepisu nie jest jeszcze wystarczające do stwierdzenia
nieważności decyzji.

Wyrok NSA z 24.8.2022 r., II OSK 2161/19

Zasada trwałości decyzji ogranicza interpretację 'rażącego naruszenia prawa' do sytuacji skrajnych, gdzie skutki naruszenia są nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Oczywiste naruszenie prawa samo w sobie nie jest wystarczające do unieważnienia decyzji. Wyrok NSA potwierdzał brak rażącego naruszenia prawa w kwestii zatwierdzenia projektu budowlanego w sprzeczności z planem miejscowym.