Dopuszczalność zaskarżenia zawiadomienia o kontroli u przedsiębiorcy

Przebieg kontroli u przedsiębiorcy, w tym zawiadomienie o jej wszczęciu, może stanowić podstawę decyzji administracyjnych. Publikacja omawia zagadnienie dopuszczalności zaskarżenia zawiadomienia o kontroli, wyjaśniając, dlaczego skarga do sądu administracyjnego w tej sprawie nie jest możliwa. Autorzy analizują także przepisy dotyczące sądowej kontroli decyzji administracyjnych oraz wyjaśniają istotę sporu w kontekście legalności zawiadomienia o kontroli gospodarstwa.

Tematyka: kontrola, zawiadomienie, przedsiębiorca, skarga, sąd administracyjny, decyzja administracyjna, Inspekcja Weterynaryjna, zaskarżalność, prawo do sądu

Przebieg kontroli u przedsiębiorcy (w tym zawiadomienie o jej wszczęciu) nie ma charakteru samoistnego,
lecz może być podstawą innych działań, w tym decyzji administracyjnych. Przedmiotowe zawiadomienie ma
jedynie charakter informacyjny i jako takie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Skarga do WSA w Opolu
A.W. (dalej: Skarżący) wniósł skargę do WSA w Opolu, domagając się unieważnienia skutków pisma Opolskiego
Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii (dalej: Organ) z 3.3.2022 r., zawiadamiającego o kontroli gospodarstwa
Skarżącego 21.3.2022 r. i zbadania, czy inspektorzy weterynarii różnych szczebli mogą zawiadamiać o kontroli tego
samego gospodarstwa na podstawie tych samych przepisów, w sytuacji trwania innej kontroli wyznaczonej w tym
samym okresie.
Ww. pismo zostało wydane na podstawie art. 136 § 1 KPA i informowało Skarżącego, że 21.3.2022 r. o godz. 10.00
miała zostać przeprowadzona kontrola gospodarstwa Skarżącego w siedzibie stada mieszczącego się w Z.,
w zakresie prawidłowości decyzji nr 1 z 16.1.2020 r., wydanej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii
w Kędzierzynie-Koźlu, dotyczącej naruszeń w zakresie warunków weterynaryjnych dla prowadzonej działalności
nadzorowanej.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na przepisy, które pozwalają organom na
prowadzenie kontroli dwutorowo. Organ podniósł w szczególności, że Skarżący prowadzi działalność gospodarczą
w zakresie objętym nadzorem weterynaryjnym, a zatem podlega kontrolom o szczególnym reżimie prawnym, do
którego nie stosuje się zakazu przeprowadzania kontroli u przedsiębiorców w jednym czasie, o którym mowa w art.
54 ustawy z 6.3.2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 162).
Stan prawny
W pierwszej kolejności WSA w Opolu odniósł się do stanu prawnego i wskazał, że w świetle art. 3 § 2 ustawy
z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej:
PostAdmU) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg
na:
1. Decyzje administracyjne;
2. Postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące
postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. Postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4. Inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub
obowiązków wynikających z przepisów prawa;
5. Pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego, wydawane w indywidualnych sprawach;
6. Akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji
rządowej;
7. Akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane
w sprawach z zakresu administracji publicznej;
8. Akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
9. Bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
W świetle zaś art. 3 § 3 PostAdmU sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw
szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Istota sporu
Następnie WSA w Opolu podkreślił, iż skarga wskazuje, że istotą sporu w niniejszej sprawie uczyniono legalność
pisma Organu z 3.3.2022 r., zawiadamiającego o kontroli gospodarstwa Skarżącego. W tym kontekście Skarżący
domaga się unieważnienia (uchylenia) skutków zawiadomienia oraz kwestionuje uprawnienia organów obydwu
instancji do przeprowadzania ponownej kontroli jednocześnie.

Zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli
Zdaniem WSA w Opolu należy zauważyć, że kwestia możliwości zaskarżenia wyników kontroli do sądu
administracyjnego była przedmiotem wątpliwości w orzecznictwie, ale aktualnie można już mówić o ugruntowanej linii
orzeczniczej, zgodnie z którą wyniki kontroli jako takie co do zasady nie podlegają zaskarżeniu do sądu
administracyjnego, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie mają one charakteru samoistnego, lecz stanowią podstawę do
podjęcia działań w formach objętych kontrolą sądu, w szczególności w formie decyzji administracyjnej (postanowienie
WSA w Warszawie z 5.5.2004 r., IV SA 3355/02,
; uchwała NSA z 8.9.2003 r., OPS 2/03,
). W takiej
sytuacji osoba, która kwestionuje wyniki kontroli, może to uczynić nie bezpośrednio, lecz skarżąc decyzję, której
przesłankami wydania były wyniki kontroli. Mogą one podlegać kognicji sądu administracyjnego tylko w sytuacji, gdy
to ich treść bezpośrednio niesie ze sobą określone obowiązki i nie wymagają one skonkretyzowania w drodze
odrębnego aktu indywidualnego - decyzji (wyrok NSA z 1.2.2005 r., FSK 1714/04,
). W ten sposób w pełni
zachowane zostają gwarancje obrony interesów jednostki wynikające z prawa do sądu, a jednocześnie unika się
niebezpieczeństw związanych z dwutorowym zaskarżaniem czynności podejmowanych w ramach tej samej sprawy
(oddzielnie wyniki kontroli, oddzielnie wydana na ich podstawie decyzja administracyjna).
Wprawdzie choć przywołane poglądy odnoszą się wprost do zagadnienia dopuszczalności zaskarżenia wyników
kontroli, a nie zawiadomienia o niej - co kwestionuje Skarżący - to zdaniem WSA w Opolu można je także przywołać
przy ocenie dopuszczalności niniejszej skargi, czyli rozważenia dopuszczalności zaskarżenia samego zawiadomienia
o planowanej kontroli. Czynność ta bowiem nierozerwalnie łączy się z procesem kontroli i stanowi jej obowiązkowy
element, zachowując przy tym jedynie informacyjny charakter.
Zaskarżalność zawiadomienia o planowanej kontroli
Następnie WSA w Opolu zauważył, że w świetle ustawy z 29.1.2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz.U. z 2021 r.
poz. 306; dalej: InspWetU), regulującej kwestie kontroli wykonywanej przez tę służbę, pracownicy Inspekcji
Weterynaryjnej oraz osoby wyznaczone na podstawie art. 16 InspWetU i art. 18 InspWetU w zakresie wykonywania
czynności mają m.in. prawo do przeprowadzania kontroli gospodarstw, centrów (organizacji), zakładów, ośrodków,
instalacji, urządzeń lub środków transportu (art. 19 ust. 3 pkt 1 InspWetU). Mają także prawo do kontrolowania
przestrzegania wymagań określonych w prawodawstwie weterynaryjnym, w tym metod stosowanych do znakowania
i identyfikacji zwierząt (art. 19 ust. 3 pkt 2 InspWetU). Zgodnie natomiast z art. 19a InspWetU przeprowadzenie
kontroli ma na celu ustalenie stanu faktycznego i porównanie go ze stanem pożądanym, określonym
w prawodawstwie weterynaryjnym, oraz dokonanie oceny i podjęcie działań wynikających z ustaleń kontroli.
W świetle art. 19f InspWetU ustalenia ujęte w protokole kontroli stanowią podstawę do podjęcia dalszych czynności,
w tym dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych, wydania decyzji i sporządzenia informacji
dla jednostek nadrzędnych, oraz do powiadomienia właściwego organu w przypadku popełnienia przestępstwa lub
wykroczenia.
Z ww. przepisów wynika, że kwestionowane przez Skarżącego zawiadomienie o kontroli, sporządzone przez
pracowników Organu, nie miało charakteru samoistnego. Stanowiło natomiast dopiero podstawę do podjęcia
dalszych czynności, w tym do kontroli gospodarstwa Skarżącego, i ostatecznie do wydania indywidualnej decyzji
administracyjnej. Tym samym przebieg kontroli (w tym zawiadomienie o jej wszczęciu), nie mają charakteru
samoistnego, lecz mogą być podstawą innych działań, w tym decyzji administracyjnych. W tym stanie rzeczy
nie podlegają one kognicji sądu administracyjnego, co oznacza, że skarga w niniejszej sprawie nie jest
dopuszczalna i podlega odrzuceniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że odrzucenie skargi w niniejszej sprawie nie
zamyka drogi sądowej ochrony interesów prawnych Skarżącego, gdyż może on kwestionować przed sądem, po
wyczerpaniu administracyjnego toku instancji, decyzje administracyjne wydane w oparciu o wyniki przeprowadzonych
w jego przedsiębiorstwie kontroli.
Mając powyższe na uwadze, WSA w Opolu odrzucił skargę.

Komentarz
Na tle stanu faktycznego ustalonego w rozpatrywanej sprawie WSA w Opolu wypowiedział się na temat zagadnienia
dopuszczalności zaskarżenia samego zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli. Jak wskazał
WSA w Opolu, czynność ta nierozerwalnie łączy się z procesem kontroli i stanowi jej obligatoryjny element,
zachowując przy tym jedynie informacyjny charakter. Dlatego też zdaniem WSA w Opolu zastosowanie do tej kwestii
znajdą dotychczasowe poglądy sądów administracyjnych i NSA, wyrażane w kontekście wyników kontroli, zgodnie
z którymi wyniki kontroli jako takie co do zasady nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Tym samym,
w ocenie WSA w Opolu, przedmiotowe zawiadomienie o kontroli, jako czynność informacyjna i nie mająca charakteru
samoistnego, nie jest zaskarżalne.

Postanowienie WSA w Opolu z 30.6.2022 r., II SA/Op 137/22,

Zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jako czynność informacyjna. Publikacja wykazuje, że zawiadomienie stanowi jedynie punkt wyjścia do przeprowadzenia kontroli i wydania decyzji administracyjnej. WSA w Opolu odrzucił skargę Skarżącego, argumentując, że zawiadomienie nie ma charakteru samoistnego i nie stanowi przedmiotu dopuszczalnego zaskarżenia.