Treść gminnego programu profilaktyki a podejmowanie uchwały dotyczącej zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych
Prawodawca gminny zobowiązany jest do uwzględnienia celów programu profilaktyki przy podejmowaniu decyzji dotyczących zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Uchwała dotycząca maksymalnej liczby zezwoleń może być zaskarżona w przypadku sprzeczności z gminnym programem profilaktyki.
Tematyka: program profilaktyki, zezwolenia na alkohol, uchwała gminna, NSA, alkoholizm, profilaktyka alkoholowa
Prawodawca gminny zobowiązany jest do uwzględnienia celów programu profilaktyki przy podejmowaniu decyzji dotyczących zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Uchwała dotycząca maksymalnej liczby zezwoleń może być zaskarżona w przypadku sprzeczności z gminnym programem profilaktyki.
Prawodawca gminny zobowiązany jest z mocy art. 12 ust. 7 AlkU przy podejmowaniu uchwały o maksymalnej liczbie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych do nawiązania do celów wskazanych w programie profilaktyki w sposób pozwalający na ocenę, czy cele te realizuje, a więc czy przestrzega wymienionego przepisu ustawowego. Opis okoliczności faktycznych Uchwała Rady Miasta Z. w sprawie określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży na terenie Miasta Z. wydana została na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; dalej: SamGminU) oraz art. 12 ust. 1 i ust. 7 ustawy z 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1119; dalej: AlkU). Uchwała ustalała dla terenu Gminy maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży z podziałem zależnym od procentowej zawartości alkoholu. Ustalała też maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Powyższą uchwałę zaskarżył Wojewoda, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi wskazał, że przedmiotowa uchwała w swojej pierwotnej wersji przedłożonej do konsultacji społecznych przewidywała zupełnie inną (niższą) liczbę zezwoleń na sprzedaż alkoholu w miejscu sprzedaży oraz poza miejscem sprzedaży. Wojewoda wskazał też na uchwałę z 24.5.2018 r. zmieniającą uchwałę z 12.12.2013 r. w sprawie uchwalenia Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych Miasta Z. na lata 2014-2019. W ocenie Wojewody zaskarżona Uchwała była niezgodna z przepisem art. 12 ust. 7 AlkU, bowiem nie uwzględniała postanowień Załącznika nr 1 do uchwały z 24.5.2018 r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz powołał się na wynik konsultacji społecznych, w toku których stwierdzono, że dotychczasowa wysokość limitów koncesji na sprzedaż alkoholu jest niewystarczająca, a ich zwiększenie, jeśli chodzi o alkohol typu wódka, wino i piwo, oraz wprowadzenie nowej liczby dla alkoholi typu piwo zgodnie z dotychczasowym wykorzystaniem, nie spowoduje zagrożeń w obszarze profilaktyki alkoholowej. Stanowisko WSA W wyniku rozpoznania skargi Wojewody WSA stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały. Sąd I instancji uznał, że ustalając na podstawie art. 12 AlkU maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), rada gminy powinna uwzględnić zapisy gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera żadnego realnego odniesienia do powyższych zasad. W ocenie WSA zaskarżona uchwała, zwiększając maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, jest w sposób ewidentny sprzeczna z powyższymi zapisami Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018. Sprzeczność ta stanowi istotne naruszenie prawa. Zdaniem Sądu I instancji Rada Miasta nie wyjaśniła w uzasadnieniu uchwały, dlaczego jej zdaniem zwiększenie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie zagrozi realizacji celów wynikających z ustawy i z Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018. Tego braku uzasadnienia Uchwały nie można konwalidować w odpowiedzi na skargę. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że brak prawidłowego uzasadnienia Uchwały należy ocenić jako istotne naruszenie procedury podejmowania uchwały, które stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Podnosząc te zarzuty, Rada Miasta wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Uzasadniając skargę kasacyjną, Rada Miasta poniosła m.in., że w zapisach Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018 brak jest jednoznacznych, definitywnie przesądzających uregulowań odnośnie konieczności ustalenia maksymalnego limitu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, w takiej samej liczbie jak dotychczas obowiązujące, lub mniejszej. Ustawodawca nie wskazał też przesłanek, którymi ma kierować się organ stanowiący, tworząc regulacje prawne w zakresie nowego maksymalnego limitu na sprzedaż alkoholu typu piwo. Skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumentację przemawiającą za zwiększeniem liczby punków sprzedaży alkoholu ze względu na rozwój miasta i wzrost liczby turystów w stosunku do okresu sprzed 10 lat, kiedy podjęta została poprzednia uchwała w przedmiocie liczby punktów sprzedaży alkoholu. Stanowisko NSA NSA oddalił skargę kasacyjną. Uznał, że nie można odmówić racji stronie skarżącej, że protokół sesji Rady Gminy oraz przebieg dyskusji nad podejmowaną uchwałą stanowią i mogą stanowić podstawę wnioskowania o motywach działania organu uchwałodawczego, a co a tym idzie - o uzasadnieniu tak podejmowanej uchwały, co siłą rzeczy prowadzi do podważenia zasadności stanowiska Sądu I instancji odnośnie do sprzeczności projektu uchwały z jej uzasadnieniem. Jednak w analizowanym zakresie nie może stanowić to podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku. Kwestia stawiana przez stronę skarżącą na gruncie zarzutu naruszenia niewłaściwego zastosowania art. 14 SamGminU nie stanowiła przecież wyłącznego powodu stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Odwołując się w spornym w sprawie zakresie do treści oraz funkcji Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018, strona skarżąca nie uwzględniła w dostatecznym stopniu treści art. 12 ust. 7 i ust. 1 AlkU w relacji do art. 94 Konstytucji RP, który wyznaczając organom stanowiącym samorządu terytorialnego stosunkowo szeroki zakres swobody regulacyjnej, stanowi jednak, że akty prawa miejscowego są tworzone na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, a w tym kontekście nie wyjaśnia w sposób, o którym mowa była powyżej - a mianowicie odpowiadający wymogom odnoszącym się do stawiania zarzutu błędu subsumpcji - na czym miałoby polegać niewłaściwe zastosowanie przepisów AlkU, których naruszenie zarzuca. Zgodnie z art. 12 ust. 7 AlkU maksymalna liczba zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o której mowa w art. 12 ust. 1 AlkU, powinna uwzględniać postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii. Gminny program profilaktyki zawiera w tej mierze dwa postanowienia: zgodnie z § 1 pkt 5 jednym z głównych celów jest między innymi kształtowanie polityki w zakresie limitowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych, a zgodnie z pkt 8 jednym z celów szczegółowych programu jest ograniczanie dostępności do alkoholu poprzez uwzględnianie wielkości miasta, jego układu przestrzennego w procesie tworzenia prawa miejscowego, charakter, oraz wprowadzanie ograniczeń przy uwzględnieniu liczby osób czasowo przebywających w mieście. Wskazany przepis ma określoną treść normatywną, nakazującą dostosowanie liczby zezwoleń do celów wskazanych w gminnym programie profilaktyki. Nawet jeśli cele programu profilaktyki zakreślone są ogólnie, to jednak prawodawca gminny zobowiązany jest z mocy art. 12 ust. 7 AlkU przy podejmowaniu uchwały o maksymalnej liczbie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych do nawiązania do celów wskazanych w programie profilaktyki w sposób pozwalający na ocenę, czy te cele realizuje, a więc czy przestrzega wymienionego przepisu ustawowego. Określenie liczby punktów sprzedaży powinno również nawiązywać do celu AlkU, jakim jest ograniczenie spożycia napojów alkoholowych, środkiem zaś - ograniczenie ich dostępności, w tym również w zakresie odnoszącym się do dostępności miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Komentarz Wnioski płynące z uzasadnienia NSA dotyczą konieczności uwzględnienia przez organ gminy postanowień zawartych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii przy podejmowaniu uchwały ustalającej maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. NSA nie przesądza zakresu dostępności napojów alkoholowych, ale wskazuje na obligatoryjność nawiązania do celów programowych w sposób pozwalający na ocenę, czy gmina realizuje te cele. Tym samym program gminny stanowi element wyjściowy badania poprawności przyjętych rozwiązań. Jednocześnie musi to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały bądź – jak słusznie podkreślił NSA – choćby w protokole sesji oraz przebiegu dyskusji nad podejmowaną uchwałą. Wyrok NSA z 24.8.2022 r., II GSK 518/19
NSA uznał, że organ gminy musi uwzględniać postanowienia programu profilaktyki przy ustalaniu limitu zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Brak takiego uwzględnienia może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały.