Możliwość odmiennej wykładni przepisów prawa nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie. Sprawa dotyczyła decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. NSA uznał, że nieuprawnione było ograniczenie prawa inwestora do zabudowy zgodnie z pozwoleniem na budowę.

Tematyka: stwierdzenie nieważności, pozwolenie na budowę, budowa budynku, wykładnia prawa, rażące naruszenie prawa, zasada trwałości decyzji, wolność budowlana

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie chodzi o spór o wykładnię prawa,
gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania
stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie.
Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści
decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 4.4.2019 r., VII SA/Wa 271/19,
w sprawie
ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) w przedmiocie odmowy stwierdzenia
nieważności decyzji. Zaskarżony wyrok został uchylony, a skarga oddalona.
W sprawie WSA uchylił zaskarżoną decyzję GINB wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji
– pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Decyzja następnie została zmieniona w zakresie konstrukcji
i kubatury.
Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności zmienionej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Wojewody
zgromadzone dowody nie wskazują, by przedmiotem postępowania przed Starostą nie był budynek gospodarczy,
a budynek mieszkalny. Ponadto przedmiotowy budynek został zaprojektowany na terenie gdzie plan miejscowy
dopuszcza lokalizację budynków garażowych i gospodarczych przy granicy działek budowlanych. Wojewoda
stwierdził, że kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt
2 KPA.
Po rozpatrzeniu odwołania GINB utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody.
Sprawa trafiła dalej ze skargą do WSA. Skarżący podniósł, że zaprojektowany budynek nie jest budynkiem
gospodarczym III kategorii, a budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Przywołany na wstępie wyrok WSA jest
wyrokiem wydanym w ramach ponownego rozpoznania sprawy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na definicję „budynku gospodarczego” zawartą w § 3 pkt 8 rozporządzenia
Ministra Infrastruktury z 12.4.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich
usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: WarunkiTechR) i stwierdził, że oceniając pod tym kątem funkcje
budynku, wskazać przede wszystkim należy, że na przedmiotowej działce brak jest budynku mieszkalnego
w odniesieniu do którego rzekomy budynek gospodarczy, miałby spełniać funkcje wskazane w WarunkiTechR.
Zaprojektowany przedmiotowy budynek nie spełnia wymagań (warunków) stawianych tak zdefiniowanemu budynkowi
gospodarczemu.
Zarówno z projektu budowlanego opracowanego, jak też z projektu zamiennego ewidentnie w ocenie Sądu wynika,
że mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym. Potwierdza to także sam wygląd budynku na zdjęciach
znajdujących się w aktach sprawy, jego wykończenie ozdobnymi elementami drewnianymi, rolety okienne oraz taras
od strony południowej. Rzeczywistą funkcją przedmiotowego budynku, jest funkcja mieszkalna. Funkcja gospodarcza
budynku nie wynika zarówno z przedłożonych projektów, jak też jego wyglądu.
W sprawie została wywiedziona skarga kasacyjna.
Stanowisko NSA
NSA za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 140 KC oraz art. 31 ust. 3
i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Dokonana przez Sąd I instancji ocena prowadzi do nieuprawnionego ograniczenia
przysługującego inwestorowi prawa do zabudowy budynkiem gospodarczym jego nieruchomości zgodnie
z udzielonym pozwoleniem na budowę.
Przepis art. 4 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351, dalej: PrBud) określa zasadę, że
każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele
budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Zasada ta nawiązuje do konstytucyjnej zasady poszanowania prawa własności, zawartej w art. 64 ust. 3 Konstytucji
RP, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza
ona istoty prawa własności. Ograniczeń prawa własności nie można zatem wyprowadzać z brzmienia przepisów
zawartych w aktach wykonawczych, których rolą jest konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnianie. Taka wykładnia
prawa stanowiłaby naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, ale także art. 140 KC (prawa własności) i art. 31 ust. 3
Konstytucji RP (dotyczącego ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw). Wbrew
twierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że w istocie
projekt budowlany dotyczy budynku mieszkalnego, a nie – gospodarczego powołanie się na definicję „budynku
gospodarczego” zawartą w § 3 pkt 8 WarunkiTechR. Ocena Sąd I instancji w tym zakresie opiera się na określonej
wykładni tego przepisu, z którą to oceną nie można się zgodzić. Już chociażby dlatego, że możliwa jest odmienna
wykładnia definicji „budynku gospodarczego”, która wyklucza możliwość stwierdzenia, że przy udzieleniu pozwolenia
na budowę doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Jak już wielokrotnie
wskazywano w ugruntowanym już orzecznictwie NSA, o „rażącym naruszeniu prawa” w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2
KPA decydują łącznie 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz
racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja.
Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia,
a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.
Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania
z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których
wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego
państwa.
Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie
może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi
ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste
zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności.
Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji
administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa.
Co istotne, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16
§ 1 KPA zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność
prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji
administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 KPA przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno
następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób
oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na
okolicznościach ocennych, np. możliwego rozumienia definicji „budynku gospodarczego”.
W tym kontekście należy wskazać, że w okolicznościach niniejszej sprawy ma znaczenie treść upoważnienia
ustawowego zawarta w art. 7 ust. 1 pkt 1 PrBud. Upoważnienie to nie zawiera bowiem delegacji do określania
w rozporządzeniu definicji ustawowych na potrzeby PrBud, która nie zawiera definicji „budynku gospodarczego”,
a ogólną definicję „budynku” (art. 3 pkt 2 PrBud), której przedmiotowy budynek niewątpliwie odpowiada, ponieważ
mamy do czynienia z projektowanym obiektem budowlanym, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony
z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.
Taką też ocenę potwierdza treść § 3 WarunkiTechR, w którym stwierdza się, że „ilekroć w rozporządzeniu jest mowa
o budynku gospodarczym należy prze to rozumieć (...)”, z której jednoznacznie wynika, iż definicje zawarte w tym
rozporządzeniu tworzy się wyłącznie na jego potrzeby. A zatem to przepis art. 3 pkt 2 PrBud odnosi się także do
budynku gospodarczego, o którym mowa § 3 pkt 8 WarunkiTechR.

Komentarz
Uzasadnienie omawianego wyroku NSA zawiera szereg istotnych wskazówek dla postępowania o stwierdzenie
nieważności pozwolenia na budowę:
1. Ocena naruszeń badanej decyzji musi uwzględniać zasadę wolności budowlanej oraz zasadę trwałości decyzji.
2. Rażące naruszenie prawa nie ma miejsca wówczas, gdy wykładnia przepisu nie jest oczywista.
3. Przy interpretacji pojęć ustawowych decydującego znaczenia nie mogą mieć definicje przyjęte
w rozporządzeniach, będących aktami podustawowymi, wykonawczymi w stosunku do ustawy.
4. Kwalifikacja danego budynku jako gospodarczego nie jest uzależniona od konieczności powiązania tego rodzaju
obiektu z innym budynkiem – mieszkalnym jako towarzyszącym.

Wyrok NSA z 29.8.2022 r., II OSK 2697/19

Wyrok NSA stanowi istotne wskazówki dla postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji. Konieczna jest ocena zgodności decyzji z zasadą wolności budowlanej oraz trwałości decyzji. Rażące naruszenie prawa nie zachodzi przy nieoczywistej wykładni przepisu. Kwalifikacja budynku jako gospodarczego nie zależy od jego powiązań z innymi obiektami.