Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych

Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił stanowisko dotyczące postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. W uzasadnieniu analizuje się zakres administracji publicznej oraz kwestie związane z kontrolą działań przedsiębiorców i uprawnieniami organów kontroli.

Tematyka: Naczelny Sąd Administracyjny, postanowienie, kontynuowanie czynności kontrolnych, organy kontroli, przedsiębiorcy, ochrona prawna, skarga kasacyjna, NSA, zakres administracji publicznej

Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o kontynuowaniu
czynności kontrolnych jest „innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym
uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa”, a tym samym - rozstrzygnięciem
podlegającym kontroli sądu administracyjnego.
Stanowisko WSA w Warszawie
WSA w Warszawie odrzucił skargę Fundacji na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w przedmiocie
kontynuowania czynności kontrolnych. W uzasadnieniu wskazał, że objęte skargą postanowienie zostało wydane na
podstawie art. 59 ust. 9 pkt. 1 ustawy z 6.3.2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 162; dalej:
PrPrzed) w zw. z art. 45 PrPrzed i art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2 PrPrzed. Odnosząc się do art. 3 § 2 ustawy z 30.8.2002 r.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 329; dalej: PostAdmU), i zawartego
w nim katalogu zamkniętego, WSA w Warszawie wskazał, że zaskarżenie aktu lub niewymienionych w nim czynności
oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym, zgodnie z art. 58 § 1 pkt. 1
PostAdmU - skarga podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, WSA w Warszawie uznał, że zaskarżone
w niniejszej sprawie postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie mieści się w żadnej
z kategorii aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 PostAdmU i brak jest również przepisów
szczególnych, przewidujących właściwość sądu administracyjnego we wskazanym zakresie (art. 3 § 3
PostAdmU). Nie podlega więc ono kontroli sądu administracyjnego.
Jednocześnie WSA w Warszawie podzielił stanowisko zaprezentowane w uchwale NSA z 13.1.2014 r., II GPS 3/13,
, zgodnie z którym postępowanie - kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy - nie jest postępowaniem
administracyjnym. Jest to bowiem zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, a których
przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy
administracyjnej. Rozstrzygnięcie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie rozstrzyga bowiem o uprawnieniach
lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy, a jedynie może mieć wpływ na faktyczną sytuację
przedsiębiorcy. Postanowienie to jest kierowane do organu i ma na celu rozstrzygnięcie, czy kontrola prowadzona
przez ten organ ma być kontynuowana, czy też nie. Postanowienia wydane na podstawie art. 59 ust. 7 i ust. 9
PrPrzed wpływają jedynie na sytuację faktyczną (a nie prawną) kontrolowanego podmiotu. W związku z tym dopiero
wynik kontroli może spowodować wydanie rozstrzygnięcia kształtującego uprawnienia lub obowiązki podmiotu,
podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną na ww. postanowienie złożyła Fundacja.
Prawo przedsiębiorców: założenia
Przed przystąpieniem do rozważań NSA zwrócił uwagę na preambułę PrPrzed i wskazał, że ustawa ta z jednej strony
nałożyła na organy obowiązki związane z przestrzeganiem ściśle określonych reguł kontroli, a z drugiej strony
przyznała w tym zakresie przedsiębiorcom konieczne środki ochrony prawnej (sprzeciw, zażalenie). Jej przepisy
mają dać przedsiębiorcom istotną ochronę przed nadmierną lub niepotrzebną ingerencją organów administracji
publicznej, w tym również organów kontroli – w ich działalność gospodarczą, która powinna mieć charakter realny.
Następnie NSA wskazał, że wniesienie sprzeciwu w trybie art. 59 PrPrzed skutkuje wszczęciem postępowania
mającego na celu ochronę praw przedsiębiorcy, które powinno zakończyć się wydaniem aktu o władczym
i jednostronnym charakterze (postanowienie), podlegającemu weryfikacji w administracyjnym toku instancji
(zażalenie), a następnie kontroli sądowoadministracyjnej. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby
w praktyce do iluzoryczności uprawnień przedsiębiorców w zakresie ochrony przed nieuprawnioną
ingerencją organów kontroli w ich działalność. Pozbawienie kontroli sądowej postępowań wywołanych
wniesieniem sprzeciwu odebrałoby tej instytucji gwarancyjny charakter ochrony praw przedsiębiorców. W takiej
sytuacji byliby oni poddani nieskrępowanemu władztwu organów kontroli, które mogłyby lekceważyć obowiązki
nałożone na nie ustawowo.
Stanowisko NSA
W związku z ww. założeniami ustawodawcy NSA uznał za słuszne stanowisko WSA w Warszawie, że zaskarżone
postanowienie nie podlega kognicji sądu administracyjnego za nietrafne.
W tym kontekście NSA wskazał, że zaskarżone postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia
o kontynuowaniu czynności kontrolnych spełnia warunki wymienione w art. 3 § 2 pkt. 4 PostAdmU.

Zdaniem NSA po pierwsze nie ulega wątpliwości, że postępowanie kontrolne, w ramach którego wydano zaskarżone
postanowienie, jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. W związku z tym zaskarżone
postanowienie nie jest postanowieniem podjętym w postępowaniu administracyjnym.
Po drugie zaskarżone postanowienie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Pojęcie „administracji publicznej”
może być rozważane w ujęciu organizacyjnym, materialnym i formalnym. Administracja publiczna w ujęciu
materialnym oznacza działalność, której przedmiotem są zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej. Do
wspomnianych zadań i kompetencji niewątpliwie należy zaliczyć kontrolę wykonywaną przez organ kontroli wobec
przedsiębiorców. Zadania Państwowej Inspekcji Pracy zostały określone w art. 10 ustawy z 13.4.2007 r.
o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1614; dalej: PIPU) i wymieniono wśród nich kontrolę
przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy,
przepisów dotyczących stosunku pracy, wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku
pracy, czasu pracy, urlopów, uprawnień pracowników związanych z rodzicielstwem, zatrudniania młodocianych
i osób niepełnosprawnych (art. 10 ust. 1 pkt 1 PIPU). Uregulowano również cel kontroli, jej przedmiot, obowiązki
kontrolowanego podmiotu i uprawnienia inspektorów kontroli. Zatem podjęcie przez organ kontroli jest działaniem
z zakresu administracji publicznej.
Po trzecie postanowienie zostało skierowane do konkretnego, indywidualnego podmiotu – Fundacji, która w żadnym
zakresie nie jest podporządkowana organizacyjnie organom wydającym postanowienie.
Zaskarżone postanowienie spełnia przesłankę związku z obowiązkiem lub uprawnieniem, wynikającymi z przepisów
prawa. Chodzi tu zarówno o uprawnienie strony do złożenia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności
kontrolnych, jak i jej obowiązku współdziałania z organem kontroli i znoszenia czynności jego inspektorów, które
aktualizują się w przypadku podjęcia postanowienia o kontynuowaniu kontroli. Obowiązki te w sposób oczywisty
utrudniają działalność podmiotu kontrolowanego i wpływają zarówno na jego sytuację faktyczną, jak i prawną.
Przedłużanie czynności kontrolnych oznacza, że utrudnienia będą wiązały przedsiębiorcę w dłuższym okresie. Treść
postanowienia wydanego na podstawie art. 59 ust. 9 PrPrzed nie jest adresowana wyłącznie do organu kontroli.
Adresatem tego postanowienia jest również kontrolowany podmiot, który skorzystał z przepisanych środków
prawnych w przedmiocie zakwestionowania podjętych (prowadzonych) wobec niego czynności kontrolnych.
Postanowienie wydane w następstwie wniesienia sprzeciwu władczo rozstrzyga o legalności działania organu kontroli
wobec przedsiębiorcy. Postanowienie to przesądza, czy wszczęcie lub prowadzenie kontroli następuje
z naruszeniem prawa, czy też zgodnie z tym prawem. Rozstrzyga w przedmiocie zarzutów przedsiębiorcy
o naruszeniu prawa w zakresie kontroli, czyli o prawach i związanych z nimi obowiązkach konkretnego
przedsiębiorcy. Zatem postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie ma charakteru aktu wydawanego
w sferze wewnętrznej administracji. Już samo przyznanie przez ustawodawcę prawa do wniesienia zażalenia na
postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych świadczy o tym, że ustawodawca założył, iż akt taki narusza
sferę prawną podmiotu, któremu przysługuje wskazany środek zaskarżenia.
Mając na uwadze powyższe, NSA uchylił zaskarżone postanowienie.

Komentarz
W analizowanym rozstrzygnięciu NSA odniósł się do kwestii postępowania kontrolnego przedsiębiorcy,
a w szczególności wypowiedział się na temat charakteru prawnego postanowienia w przedmiocie kontynuowaniu
czynności kontrolnych (tu: postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia o kontynuowaniu czynności
kontrolnych) i wskazał, że takie rozstrzygnięcie spełnia warunki wymienione w art. 3 § 2 pkt. 4 PostAdmU, a tym
samym podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jest to szczególnie istotne z punktu widzenia skutecznej
i realnej realizacji przez przedsiębiorców przysługujących im praw, w tym koniecznych środków ochrony prawnej i ich
gwarancyjnego charakteru.

Postanowienie NSA z 2.6.2022 r., III OSK 293/22,

NSA uznał, że postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie NSA ma istotne znaczenie dla skutecznej ochrony praw przedsiębiorców.